[摘要]我(wo)國(guo)地(di)方政(zheng)府在(zai)政(zheng)策制(zhi)定、政(zheng)府管理(li)、市場(chang)替(ti)代等方面對地(di)方經濟(ji)發展有影響。從理(li)論和(he)實際上分析我(wo)國(guo)地(di)方政(zheng)府之(zhi)間(jian)的(de)(de)(de)(de)博(bo)弈行為表明：我(wo)國(guo)地(di)方政(zheng)府之(zhi)間(jian)存在(zai)著(zhu)競(jing)爭與(yu)合作共存的(de)(de)(de)(de)關系。政(zheng)府替(ti)代市場(chang)的(de)(de)(de)(de)力量畢竟有限，地(di)方政(zheng)府只有順應市場(chang)的(de)(de)(de)(de)力量，才(cai)能促進地(di)區經濟(ji)的(de)(de)(de)(de)進步(bu)和(he)產(chan)業結(jie)構的(de)(de)(de)(de)合理(li)化(hua)。經濟(ji)發展要求地(di)方政(zheng)府在(zai)競(jing)爭中加強合作，共建全國(guo)經濟(ji)一體化(hua)市場(chang)，地(di)方政(zheng)府之(zhi)間(jian)的(de)(de)(de)(de)競(jing)合是必然趨勢。

[關鍵(jian)詞]地方政府；競(jing)合；保(bao)護性競(jing)爭

一、引言

在全球化(hua)背景下(xia)(xia)，世界(jie)經(jing)濟(ji)(ji)的(de)(de)發(fa)展(zhan)(zhan)、國(guo)(guo)(guo)家間(jian)的(de)(de)競爭，更多地(di)體(ti)(ti)現在國(guo)(guo)(guo)家的(de)(de)下(xia)(xia)一(yi)個(ge)層面——區(qu)域(yu)(yu)(yu)競爭上(shang)，因此(ci)，地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)對區(qu)域(yu)(yu)(yu)經(jing)濟(ji)(ji)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)(de)作(zuo)用(yong)也日益突出(chu)。緊隨著珠江三角(jiao)洲和(he)長江三角(jiao)洲的(de)(de)快(kuai)速崛起，中(zhong)國(guo)(guo)(guo)科(ke)技和(he)人力(li)資源(yuan)集中(zhong)的(de)(de)環渤海經(jing)濟(ji)(ji)圈成為(wei)我(wo)國(guo)(guo)(guo)目前又(you)一(yi)個(ge)發(fa)展(zhan)(zhan)熱點(dian)區(qu)域(yu)(yu)(yu)。三大(da)(da)區(qu)域(yu)(yu)(yu)的(de)(de)發(fa)展(zhan)(zhan)，將是中(zhong)國(guo)(guo)(guo)未來(lai)融入全球經(jing)濟(ji)(ji)的(de)(de)關(guan)鍵(jian)和(he)焦(jiao)點(dian)。我(wo)國(guo)(guo)(guo)地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)對區(qu)域(yu)(yu)(yu)經(jing)濟(ji)(ji)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)(de)作(zuo)用(yong)，不(bu)僅體(ti)(ti)現在政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)政(zheng)(zheng)策的(de)(de)制定和(he)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)管理的(de)(de)有效性，而且還體(ti)(ti)現在政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)替(ti)代市場的(de)(de)作(zuo)用(yong)上(shang)。政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)替(ti)代或順應市場力(li)量是三大(da)(da)區(qu)域(yu)(yu)(yu)和(he)全國(guo)(guo)(guo)范圍內未來(lai)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)(de)共同(tong)趨勢，因此(ci)，地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)之(zhi)間(jian)如何協(xie)調(diao)、適(shi)時地(di)發(fa)揮(hui)市場替(ti)代的(de)(de)作(zuo)用(yong)，將區(qu)域(yu)(yu)(yu)內外(wai)部資源(yuan)有機地(di)整合起來(lai)，使區(qu)域(yu)(yu)(yu)經(jing)濟(ji)(ji)協(xie)調(diao)發(fa)展(zhan)(zhan)，成為(wei)各地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)和(he)國(guo)(guo)(guo)家關(guan)注的(de)(de)重要問題。

目(mu)前，我國(guo)(guo)區域之(zhi)間(jian)的要(yao)素流(liu)動(dong)越(yue)來越(yue)強，各地(di)區之(zhi)間(jian)的聯系也逐漸加強；同時，各地(di)方之(zhi)間(jian)存(cun)在著一定的利益競(jing)爭(zheng)和市場分割(ge)現象，如(ru)何打破(po)原有(you)的市場壁壘(lei)，促進資(zi)源的合理流(liu)動(dong)和有(you)效配(pei)置，成(cheng)為我國(guo)(guo)地(di)方政(zheng)府當前需要(yao)解決的問題。分析地(di)方政(zheng)府在經濟發展中的作用及地(di)方政(zheng)府競(jing)合并存(cun)關系是本文所要(yao)探討的核心。

二、我國(guo)地方(fang)政府在經濟發展中(zhong)的作(zuo)用

[摘(zhai)要]目前我國(guo)理論研究不足阻礙(ai)財政(zheng)競(jing)(jing)爭問題的有效(xiao)治理，為此，本文通過對財政(zheng)競(jing)(jing)爭理論綜述，結合我國(guo)地(di)方政(zheng)府財政(zheng)競(jing)(jing)爭現狀分析，提出了提高地(di)方政(zheng)府財政(zheng)效(xiao)率的政(zheng)策(ce)措(cuo)施(shi)。

[關鍵詞]地方財(cai)政競(jing)爭；財(cai)政監督；制度(du)外稅收競(jing)爭

隨(sui)著(zhu)(zhu)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)聯邦主義(yi)理論的(de)不斷發展和(he)成熟，建立財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)分權體系已經成為各國(guo)政(zheng)(zheng)(zheng)府改善政(zheng)(zheng)(zheng)府效率(lv)實踐(jian)的(de)重點。地方財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)競(jing)爭(zheng)與我(wo)國(guo)以前高(gao)度集中財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)管理體制(zhi)相(xiang)比，代(dai)表著(zhu)(zhu)各級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府自主理財(cai)意識的(de)復蘇，它意味著(zhu)(zhu)我(wo)國(guo)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)分權已經使各級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府存在著(zhu)(zhu)潛在和(he)現實的(de)競(jing)爭(zheng)。隨(sui)著(zhu)(zhu)地方財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)體制(zhi)改革(ge)和(he)稅制(zhi)環境的(de)改善，我(wo)國(guo)地方財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)競(jing)爭(zheng)將進一(yi)步規(gui)范(fan)，效率(lv)將得到進一(yi)步發揮。

一、分權體制下財政競爭(zheng)：一個理論綜述

最(zui)(zui)早在(zai)(zai)理(li)論(lun)上闡述(shu)地(di)(di)(di)方財政競爭(zheng)思(si)想是(shi)美國經濟學家蒂(di)博(bo)特（Tiebout），在(zai)(zai)《地(di)(di)(di)方支出的(de)(de)(de)(de)(de)純粹(cui)理(li)論(lun)》提(ti)出了“以(yi)足投票”理(li)論(lun)。他(ta)認為(wei)人們(men)愿意(yi)在(zai)(zai)地(di)(di)(di)方政府(fu)(fu)周圍是(shi)由于他(ta)們(men)想在(zai)(zai)全國尋(xun)找地(di)(di)(di)方財政支出與稅收(shou)的(de)(de)(de)(de)(de)一(yi)種精(jing)確組合(he)，使(shi)自己的(de)(de)(de)(de)(de)效(xiao)用(yong)最(zui)(zui)大化，人們(men)之所以(yi)在(zai)(zai)某一(yi)區(qu)域(yu)工作和居住，接受(shou)當地(di)(di)(di)政府(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)管轄(xia)，是(shi)因為(wei)政府(fu)(fu)服務與稅收(shou)符(fu)合(he)自己效(xiao)用(yong)最(zui)(zui)大化的(de)(de)(de)(de)(de)原則。正如(ru)施蒂(di)格勒指(zhi)出的(de)(de)(de)(de)(de)，與中央政府(fu)(fu)相比，地(di)(di)(di)方政府(fu)(fu)更(geng)接近于本地(di)(di)(di)居民，同(tong)時在(zai)(zai)一(yi)個國家內，不同(tong)的(de)(de)(de)(de)(de)人們(men)有權利對(dui)不同(tong)數量的(de)(de)(de)(de)(de)公(gong)共(gong)品服務投票選擇①。

蒂博(bo)特之(zhi)后，對于(yu)財政競爭(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)研究多從財政支(zhi)出和(he)稅(shui)收(shou)競爭(zheng)(zheng)兩線展開。其中比較著名的(de)(de)(de)是(shi)(shi)“撲(pu)向底層的(de)(de)(de)競爭(zheng)(zheng)”理論。從世(shi)界范圍來(lai)看，各(ge)國和(he)各(ge)地區廣泛采取積極財政政策鼓(gu)勵投(tou)資，為(wei)了吸(xi)引資本(ben)(ben)的(de)(de)(de)流入，各(ge)個(ge)地區政府(fu)(fu)主動減(jian)少自(zi)己應得的(de)(de)(de)投(tou)資收(shou)益，這種稅(shui)收(shou)競爭(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)最(zui)后結果就(jiu)是(shi)(shi)使得地方(fang)服務(wu)的(de)(de)(de)產出水平(ping)低于(yu)有(you)效率的(de)(de)(de)產出水平(ping)。為(wei)了吸(xi)引企業投(tou)資而采取的(de)(de)(de)低稅(shui)率，地方(fang)政府(fu)(fu)需要維持一個(ge)低于(yu)邊際收(shou)益與邊際成本(ben)(ben)相等時的(de)(de)(de)支(zhi)出水平(ping)，特別是(shi)(shi)在提(ti)供那些不能為(wei)企業提(ti)供直接(jie)收(shou)益的(de)(de)(de)項目(mu)上。奧茨(ci)（W.Oates）認為(wei)在各(ge)個(ge)地方(fang)政府(fu)(fu)稅(shui)收(shou)競爭(zheng)(zheng)中，沒有(you)誰可以獲得好處，最(zui)終都會陷(xian)入非合作博(bo)弈的(de)(de)(de)囚(qiu)徒困(kun)境之(zhi)中。

摘要(yao)]目前我國(guo)理論(lun)研究不足(zu)阻礙財政(zheng)(zheng)(zheng)競爭(zheng)問(wen)題的(de)有(you)效治理，為此，本文通(tong)過對(dui)財政(zheng)(zheng)(zheng)競爭(zheng)理論(lun)綜述(shu)，結合(he)我國(guo)地方政(zheng)(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)(zheng)競爭(zheng)現狀分析(xi)，提出(chu)了(le)提高地方政(zheng)(zheng)(zheng)府財政(zheng)(zheng)(zheng)效率的(de)政(zheng)(zheng)(zheng)策措施。

[關(guan)鍵詞]地(di)方財(cai)政競(jing)爭(zheng)(zheng)；財(cai)政監督；制度(du)外稅收競(jing)爭(zheng)(zheng)

隨(sui)著(zhu)財政聯邦主義理論(lun)的(de)不(bu)斷(duan)發展和成熟，建立財政分(fen)權體(ti)系已經(jing)成為各(ge)國政府改善政府效率實踐的(de)重點(dian)。地方財政競(jing)爭與我國以前高(gao)度集中財政管(guan)理體(ti)制(zhi)相(xiang)比(bi)，代表著(zhu)各(ge)級(ji)政府自主理財意識的(de)復蘇，它(ta)意味著(zhu)我國財政分(fen)權已經(jing)使各(ge)級(ji)政府存在著(zhu)潛在和現實的(de)競(jing)爭。隨(sui)著(zhu)地方財政體(ti)制(zhi)改革和稅制(zhi)環境的(de)改善，我國地方財政競(jing)爭將(jiang)進一步(bu)規范(fan)，效率將(jiang)得到進一步(bu)發揮。

一(yi)、分權體制下財政競爭：一(yi)個理(li)論綜述(shu)

最(zui)早在(zai)理(li)論(lun)上闡述地(di)方財(cai)(cai)政競(jing)爭(zheng)思想是美國經濟學家(jia)蒂(di)博特（Tiebout），在(zai)《地(di)方支出的純粹理(li)論(lun)》提出了“以足(zu)投(tou)票”理(li)論(lun)。他認為人(ren)(ren)們(men)愿意在(zai)地(di)方政府周圍是由(you)于他們(men)想在(zai)全國尋找地(di)方財(cai)(cai)政支出與(yu)稅(shui)收的一(yi)種精(jing)確組(zu)合(he)，使(shi)自(zi)己的效用最(zui)大化(hua)，人(ren)(ren)們(men)之所(suo)以在(zai)某(mou)一(yi)區域工作和居住，接受當地(di)政府的管轄，是因為政府服(fu)務與(yu)稅(shui)收符合(he)自(zi)己效用最(zui)大化(hua)的原(yuan)則。正如施蒂(di)格勒指出的，與(yu)中央政府相比，地(di)方政府更接近于本地(di)居民，同(tong)時在(zai)一(yi)個國家(jia)內，不同(tong)的人(ren)(ren)們(men)有權(quan)利(li)對(dui)不同(tong)數(shu)量的公共品服(fu)務投(tou)票選擇(ze)①。

蒂博(bo)特之后，對于財(cai)政(zheng)競(jing)(jing)爭的(de)(de)研究(jiu)多從財(cai)政(zheng)支出(chu)和稅收(shou)競(jing)(jing)爭兩線展開。其(qi)中比較著(zhu)名的(de)(de)是(shi)(shi)“撲向底層的(de)(de)競(jing)(jing)爭”理(li)論。從世界范(fan)圍(wei)來看，各國和各地(di)(di)區廣(guang)泛采取積極財(cai)政(zheng)政(zheng)策鼓勵投資(zi)(zi)，為(wei)了吸引資(zi)(zi)本的(de)(de)流入，各個地(di)(di)區政(zheng)府主動減少自己應得的(de)(de)投資(zi)(zi)收(shou)益，這種稅收(shou)競(jing)(jing)爭的(de)(de)最(zui)(zui)后結(jie)果就是(shi)(shi)使得地(di)(di)方服務的(de)(de)產出(chu)水平低(di)于有效率(lv)的(de)(de)產出(chu)水平。為(wei)了吸引企業投資(zi)(zi)而采取的(de)(de)低(di)稅率(lv)，地(di)(di)方政(zheng)府需要(yao)維(wei)持一個低(di)于邊(bian)際收(shou)益與邊(bian)際成(cheng)本相(xiang)等時的(de)(de)支出(chu)水平，特別(bie)是(shi)(shi)在(zai)提供(gong)(gong)那些不能為(wei)企業提供(gong)(gong)直(zhi)接(jie)收(shou)益的(de)(de)項(xiang)目上(shang)。奧茨(ci)（W.Oates）認為(wei)在(zai)各個地(di)(di)方政(zheng)府稅收(shou)競(jing)(jing)爭中，沒有誰可以獲得好處(chu)，最(zui)(zui)終(zhong)都會陷(xian)入非合作博(bo)弈的(de)(de)囚徒困境(jing)之中。

[摘要(yao)(yao)]改革開放(fang)以(yi)(yi)來(lai)中(zhong)央(yang)政府的(de)(de)“發展(zhan)是硬道理”、“穩定壓(ya)倒一切”的(de)(de)政策引導(dao)(dao)(dao)一直受用(yong),各地方“服(fu)務型(xing)政府”的(de)(de)建設需(xu)要(yao)(yao)發揮中(zhong)央(yang)政府的(de)(de)統一領導(dao)(dao)(dao)權威。在中(zhong)國財政分權和(he)自上(shang)而下的(de)(de)晉升激勵機制(zhi)下,地方政府在發展(zhan)經濟和(he)維護社會穩定上(shang)表現(xian)積極(ji)。但是,那些需(xu)要(yao)(yao)大量財政投入且績效難以(yi)(yi)顯(xian)著的(de)(de)公共產品和(he)服(fu)務,仍(reng)然需(xu)要(yao)(yao)通(tong)過中(zhong)央(yang)的(de)(de)專項(xiang)轉(zhuan)移支(zhi)付(fu)手段,引導(dao)(dao)(dao)地方政府進(jin)行財政配套,才能得到(dao)有力(li)推進(jin)。

[關(guan)鍵詞]支(zhi)出偏好;經濟(ji)發展;民生服務;績效;轉(zhuan)移支(zhi)付(fu)

改革開放以來(lai),我國政(zheng)府一(yi)直因(yin)循“一(yi)切以經濟建設(she)為中心”的指導方(fang)針,極(ji)大地促進了中國經濟實(shi)力(li)壯大。進入21世(shi)紀我國政(zheng)府越來(lai)越重視民生(sheng)。2004年我國明(ming)確提(ti)出“公共服(fu)(fu)務型(xing)(xing)政(zheng)府”建設(she),標(biao)(biao)志著(zhu)中國開始從“建設(she)型(xing)(xing)政(zheng)府”向“服(fu)(fu)務型(xing)(xing)政(zheng)府”發展。這一(yi)目標(biao)(biao)的實(shi)現無(wu)疑(yi)需要地方(fang)政(zheng)府特(te)別是基層政(zheng)府在財政(zheng)支出行為上(shang)做出回應(ying)。

我(wo)國的(de)(de)財政(zheng)(zheng)(zheng)分(fen)權(quan)體制,使地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)成為(wei)自(zi)(zi)主的(de)(de)利益(yi)實體。這一(yi)方(fang)面保證(zheng)了地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)自(zi)(zi)主實現發展(zhan)目標(biao)的(de)(de)積極性;但另一(yi)方(fang)面,由于地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)預算自(zi)(zi)主權(quan)的(de)(de)存在,以及(ji)官(guan)員“經(jing)濟人”特(te)性的(de)(de)驅(qu)使,令一(yi)些財政(zheng)(zheng)(zheng)行為(wei)存在地(di)(di)(di)方(fang)局部利益(yi)的(de)(de)狹隘(ai)性,而難以完(wan)全反映(ying)中央(yang)政(zheng)(zheng)(zheng)策要求(qiu)。本文意在探討近年我(wo)國地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)支出(chu)(chu)偏好是何(he)?在中央(yang)日益(yi)傾向(xiang)于保障民生之時,地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)表現如(ru)何(he)、原(yuan)因為(wei)何(he)?中央(yang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)如(ru)何(he)應對地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)支出(chu)(chu)偏好?

一、中(zhong)國地方政府的職(zhi)責(ze)和偏好

財政(zheng)(zheng)(zheng)分權(quan)在(zai)(zai)包括我國(guo)在(zai)(zai)內的(de)(de)(de)(de)世(shi)界國(guo)家(jia)普遍(bian)運用。我國(guo)有(you)(you)69%的(de)(de)(de)(de)公共開支發生在(zai)(zai)地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu),其中又有(you)(you)55%以上的(de)(de)(de)(de)公共支出發生在(zai)(zai)縣級政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)。縣級政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)需要承擔經(jing)濟建設、教育、醫療、治安等(deng)多項公共服(fu)務。經(jing)典(dian)的(de)(de)(de)(de)財政(zheng)(zheng)(zheng)分權(quan)理論(lun)指出:地(di)方(fang)(fang)比中央(yang)更加貼近居民(min)(min)、更了(le)解他們的(de)(de)(de)(de)需求(qiu)、地(di)區(qu)間居民(min)(min)的(de)(de)(de)(de)偏好亦不(bu)同,將(jiang)資源配置的(de)(de)(de)(de)權(quan)力更多地(di)向地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)傾(qing)斜,有(you)(you)利于經(jing)濟效率的(de)(de)(de)(de)提高和社會福利水平的(de)(de)(de)(de)改進(jin)。因此(ci),在(zai)(zai)財政(zheng)(zheng)(zheng)職能(neng)的(de)(de)(de)(de)劃分上各種財政(zheng)(zheng)(zheng)職能(neng)應該盡量由地(di)方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)執行,除非中央(yang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)或上一級政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)在(zai)(zai)執行此(ci)職能(neng)時(shi)表現得更有(you)(you)經(jing)濟效率。

摘要(yao)(yao)：公(gong)民(min)(min)有(you)序(xu)(xu)政(zheng)治參(can)與是指，以遵循憲法(fa)(fa)和(he)法(fa)(fa)律所規(gui)定的(de)(de)民(min)(min)主(zhu)權利為(wei)前提(ti)，通(tong)過(guo)自主(zhu)、理性的(de)(de)方(fang)式，有(you)序(xu)(xu)地去(qu)直接或是間(jian)接地影響政(zheng)府決策和(he)政(zheng)治生活(huo)的(de)(de)行為(wei)。我(wo)國(guo)地方(fang)政(zheng)府制(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)過(guo)程中存在諸多問(wen)題，是制(zhi)約擴(kuo)大公(gong)民(min)(min)有(you)序(xu)(xu)政(zheng)治參(can)與的(de)(de)主(zhu)要(yao)(yao)制(zhi)度(du)性因素，通(tong)過(guo)對地方(fang)政(zheng)府制(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)的(de)(de)問(wen)題和(he)趨勢分析，從公(gong)民(min)(min)有(you)序(xu)(xu)政(zheng)治參(can)與的(de)(de)視角(jiao)，提(ti)出(chu)地方(fang)政(zheng)府需要(yao)(yao)從制(zhi)度(du)制(zhi)定、制(zhi)度(du)公(gong)平和(he)公(gong)正(zheng)執行、制(zhi)度(du)績效評估方(fang)面不斷提(ti)高(gao)制(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)的(de)(de)能(neng)力和(he)水平，完善制(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)體系，保(bao)障公(gong)民(min)(min)有(you)序(xu)(xu)政(zheng)治參(can)與具有(you)良好的(de)(de)制(zhi)度(du)環境。

關鍵詞：公民有序政治參與(yu)；地方政府；制度創新

一

地(di)(di)方政(zheng)府制度創新(xin)(xin)是指地(di)(di)方政(zheng)府在(zai)管理(li)本地(di)(di)社(she)會(hui)過(guo)程中(zhong)，在(zai)社(she)會(hui)政(zheng)治、經(jing)濟、文(wen)化(hua)等方面制度變革的(de)(de)(de)過(guo)程，是支配(pei)人(ren)們行為及(ji)其(qi)相互關系的(de)(de)(de)規則、規范和慣例的(de)(de)(de)變化(hua)過(guo)程，目(mu)的(de)(de)(de)在(zai)于促進社(she)會(hui)資源合理(li)配(pei)置，激發人(ren)們的(de)(de)(de)創造(zao)性和積極性，提高經(jing)濟效率和社(she)會(hui)效益。目(mu)前，我國地(di)(di)方政(zheng)府制度創新(xin)(xin)存(cun)在(zai)的(de)(de)(de)問題(ti)對于擴大公民有序政(zheng)治參與產生(sheng)了很大的(de)(de)(de)影響。

1.在擴(kuo)大(da)公(gong)民有(you)(you)(you)(you)(you)序(xu)政治(zhi)(zhi)參(can)與制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)供(gong)給的(de)動(dong)(dong)力(li)方(fang)(fang)面(mian)，我國地(di)方(fang)(fang)政府制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)創(chuang)新(xin)面(mian)臨(lin)兩難處(chu)境，在外部(bu)壓力(li)和內部(bu)發展(zhan)迫切(qie)要求(qiu)政府順應潮流進(jin)行(xing)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)創(chuang)新(xin)的(de)同時，地(di)方(fang)(fang)政府本身成(cheng)了制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)創(chuang)新(xin)的(de)對象，要觸動(dong)(dong)原有(you)(you)(you)(you)(you)的(de)利益(yi)剛性，因此地(di)方(fang)(fang)政府會(hui)(hui)“動(dong)(dong)力(li)不(bu)(bu)足(zu)”；公(gong)民社會(hui)(hui)的(de)弱勢又不(bu)(bu)足(zu)以(yi)對地(di)方(fang)(fang)政府形成(cheng)強大(da)的(de)動(dong)(dong)力(li)，所(suo)以(yi)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)供(gong)給短(duan)缺(que)，滿足(zu)不(bu)(bu)了公(gong)民有(you)(you)(you)(you)(you)序(xu)政治(zhi)(zhi)參(can)與的(de)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)需求(qiu)，直接制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)約(yue)了公(gong)民有(you)(you)(you)(you)(you)序(xu)政治(zhi)(zhi)參(can)與的(de)擴(kuo)大(da)和發展(zhan)。動(dong)(dong)力(li)不(bu)(bu)足(zu)導致地(di)方(fang)(fang)政府制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)創(chuang)新(xin)還(huan)是處(chu)在自發階(jie)段(duan)，沒有(you)(you)(you)(you)(you)實質性的(de)突破。表現就是制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)短(duan)缺(que)、供(gong)給不(bu)(bu)均衡(heng)，由此造成(cheng)的(de)制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)真空、制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)衰敗(bai)和制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)的(de)“內卷化(hua)”問(wen)題(ti)，降低(di)了制(zhi)(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)的(de)效(xiao)能，引發更多的(de)政治(zhi)(zhi)不(bu)(bu)穩定因素，使公(gong)民不(bu)(bu)能夠(gou)有(you)(you)(you)(you)(you)正當(dang)的(de)渠道進(jin)行(xing)政治(zhi)(zhi)參(can)與活動(dong)(dong)。

2.在(zai)(zai)擴(kuo)大(da)(da)公(gong)民(min)(min)有(you)(you)(you)序(xu)(xu)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)參(can)(can)與(yu)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)供給(gei)和執(zhi)行(xing)(xing)(xing)方(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)，我國地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)存在(zai)(zai)“形(xing)式(shi)化”和“意(yi)(yi)識形(xing)態(tai)(tai)化”問題(ti)[1]，那(nei)只有(you)(you)(you)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)之外表，而(er)無制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)之實(shi)質。一(yi)項好的(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)必須(xu)具有(you)(you)(you)廣泛的(de)(de)群眾基(ji)礎和民(min)(min)主參(can)(can)與(yu)，必須(xu)具有(you)(you)(you)真(zhen)實(shi)的(de)(de)可行(xing)(xing)(xing)性(xing)和可操作性(xing)。目前政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)供給(gei)方(fang)(fang)(fang)(fang)式(shi)存在(zai)(zai)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)移植過(guo)程中(zhong)脫離實(shi)際(ji)、自(zi)上(shang)而(er)下(xia)(xia)的(de)(de)單(dan)方(fang)(fang)(fang)(fang)向供給(gei)方(fang)(fang)(fang)(fang)式(shi)等問題(ti)，缺乏上(shang)下(xia)(xia)互動的(de)(de)信息交流渠(qu)道、利(li)(li)(li)益(yi)溝通及利(li)(li)(li)益(yi)協商機制(zhi)(zhi)(zhi)；制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)的(de)(de)執(zhi)行(xing)(xing)(xing)不暢或(huo)(huo)有(you)(you)(you)所公(gong)正必然(ran)降(jiang)低制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)的(de)(de)效(xiao)能和權威。地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)自(zi)身利(li)(li)(li)益(yi)具有(you)(you)(you)膨脹性(xing)、雙重性(xing)、獲(huo)取方(fang)(fang)(fang)(fang)式(shi)的(de)(de)強制(zhi)(zhi)(zhi)性(xing)[2]等特(te)點，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)偏(pian)好和有(you)(you)(you)限性(xing)、意(yi)(yi)識形(xing)態(tai)(tai)的(de)(de)剛性(xing)、官(guan)僚政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)、集團利(li)(li)(li)益(yi)沖突等[3]都制(zhi)(zhi)(zhi)約了(le)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)執(zhi)行(xing)(xing)(xing)的(de)(de)公(gong)平(ping)公(gong)正性(xing)效(xiao)果，削弱了(le)人(ren)(ren)民(min)(min)對(dui)(dui)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)信任感(gan)，對(dui)(dui)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)參(can)(can)與(yu)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)的(de)(de)信任；地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)是根據一(yi)定的(de)(de)社會(hui)發(fa)展需(xu)要、解決社會(hui)面(mian)臨的(de)(de)突出問題(ti)的(de)(de)。擴(kuo)大(da)(da)公(gong)民(min)(min)有(you)(you)(you)序(xu)(xu)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)參(can)(can)與(yu)最基(ji)本原則就是在(zai)(zai)現有(you)(you)(you)憲政(zheng)(zheng)(zheng)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)框架下(xia)(xia)，對(dui)(dui)地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)自(zi)身運行(xing)(xing)(xing)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)和地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)在(zai)(zai)社會(hui)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)、經濟和文化等方(fang)(fang)(fang)(fang)面(mian)管(guan)理手段、管(guan)理方(fang)(fang)(fang)(fang)法和管(guan)理方(fang)(fang)(fang)(fang)式(shi)的(de)(de)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)，以(yi)(yi)期擴(kuo)大(da)(da)公(gong)民(min)(min)有(you)(you)(you)序(xu)(xu)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)參(can)(can)與(yu)的(de)(de)范圍、領域，激發(fa)公(gong)民(min)(min)有(you)(you)(you)序(xu)(xu)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)參(can)(can)與(yu)的(de)(de)積極(ji)性(xing)，合理配置各種政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)資(zi)源，提高(gao)社會(hui)效(xiao)益(yi)。但是地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)出于自(zi)身利(li)(li)(li)益(yi)或(huo)(huo)是發(fa)展地(di)方(fang)(fang)(fang)(fang)經濟的(de)(de)需(xu)要，往往會(hui)作出一(yi)些“超前”的(de)(de)短期行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)，或(huo)(huo)是以(yi)(yi)合法的(de)(de)程序(xu)(xu)謀取不正當的(de)(de)利(li)(li)(li)益(yi)，以(yi)(yi)犧牲公(gong)民(min)(min)有(you)(you)(you)序(xu)(xu)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)參(can)(can)與(yu)為(wei)(wei)代價，導致人(ren)(ren)們對(dui)(dui)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)的(de)(de)實(shi)質和價值追求(qiu)產(chan)生了(le)懷疑，對(dui)(dui)有(you)(you)(you)序(xu)(xu)政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)參(can)(can)與(yu)的(de)(de)熱情降(jiang)低，認為(wei)(wei)是偽(wei)創(chuang)新(xin)(xin)(xin)、是為(wei)(wei)了(le)某些個人(ren)(ren)利(li)(li)(li)益(yi)的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)為(wei)(wei)。

[摘(zhai)要]改革(ge)(ge)開(kai)放以來(lai)的(de)(de)4次(ci)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府機構(gou)改革(ge)(ge)，都是側重(zhong)于從橫向調(diao)整(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)部(bu)門(men)設置，但卻沒有從縱(zong)向減少(shao)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)層級設置。目前(qian)，我國“地(di)(di)(di)區”一級建制(zhi)(zhi)逐(zhu)漸演變成(cheng)了(le)實(shi)體(ti)(ti)(ti)型政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府，工作重(zhong)心轉向城市(shi)建設與市(shi)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)管(guan)理；而過去由(you)議事、決(jue)策、行政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)、司法、財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)為一體(ti)(ti)(ti)的(de)(de)縣級行政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)(ti)(ti)系被肢解，逐(zhu)漸形成(cheng)了(le)“雙重(zhong)衙門(men)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)”；鄉(xiang)(xiang)鎮政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府又長期處于責任大、權利小、效(xiao)率(lv)低(di)的(de)(de)被動(dong)施政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)狀(zhuang)態；村(cun)(cun)民自(zi)治(zhi)也一直(zhi)受(shou)到(dao)了(le)地(di)(di)(di)方(fang)行政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)權力(li)的(de)(de)制(zhi)(zhi)約、且缺乏必要的(de)(de)經費保(bao)障(zhang)，結果(guo)造成(cheng)了(le)農村(cun)(cun)地(di)(di)(di)區出現“權力(li)真空(kong)”。因此，下一步應按“撤(che)地(di)(di)(di)、強(qiang)縣、精鄉(xiang)(xiang)、實(shi)村(cun)(cun)”的(de)(de)整(zheng)(zheng)體(ti)(ti)(ti)改革(ge)(ge)思路(lu)，撤(che)消“地(di)(di)(di)區”建制(zhi)(zhi)，強(qiang)化縣級政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)功(gong)能，精簡鄉(xiang)(xiang)鎮政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府機構(gou)和人員(yuan)，充實(shi)村(cun)(cun)民自(zi)治(zhi)必要的(de)(de)經費供給，建立和完善適合社會主義市(shi)場經濟體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)和中國國情的(de)(de)地(di)(di)(di)方(fang)行政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)(ti)(ti)制(zhi)(zhi)和農村(cun)(cun)公共財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)制(zhi)(zhi)度，不(bu)斷提(ti)高社會管(guan)理和服務(wu)水平。

[關鍵詞]中國地方政府；層級改革；農村行政管理(li)體(ti)制(zhi)；撤(che)地；強縣(xian)；精鄉；實村

改革開放(fang)27年來(lai)(lai)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)中國行政(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)制改革，都(dou)是側重(zhong)于(yu)從(cong)橫向調(diao)整(zheng)(zheng)(zheng)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)部門(men)設置(zhi)，但卻沒(mei)有從(cong)縱向減(jian)少政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)層(ceng)(ceng)級(ji)設置(zhi)。因此，迄(qi)今(jin)為(wei)止(zhi)我國并(bing)沒(mei)有從(cong)根本上(shang)解決地(di)方(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)機構(gou)龐大、職責(ze)交叉、人(ren)員(yuan)臃腫、結構(gou)不合(he)(he)理(li)、財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)負擔重(zhong)等深層(ceng)(ceng)次(ci)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)矛盾和問題，也跳不出“精(jing)(jing)簡——膨脹(zhang)——再精(jing)(jing)簡——再膨脹(zhang)”惡性(xing)循(xun)環的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)怪圈(quan)。尤其是最近七八年來(lai)(lai)，“地(di)區”一(yi)級(ji)逐(zhu)漸(jian)演變成了實(shi)體(ti)型政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)，工(gong)作重(zhong)心(xin)(xin)轉(zhuan)向城市(shi)建(jian)設與(yu)市(shi)政(zheng)(zheng)(zheng)管理(li)，而過去由議事(shi)、決策、行政(zheng)(zheng)(zheng)、司法、財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)為(wei)一(yi)體(ti)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)縣(xian)級(ji)行政(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)系被肢解，對農(nong)業(ye)和農(nong)村(cun)(cun)(cun)工(gong)作的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)領導和服(fu)務(wu)(wu)明顯下(xia)降(jiang)。這與(yu)黨管農(nong)村(cun)(cun)(cun)工(gong)作的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)一(yi)貫原則，即“地(di)、縣(xian)兩(liang)級(ji)要(yao)(yao)把主要(yao)(yao)精(jing)(jing)力和工(gong)作重(zhong)心(xin)(xin)放(fang)在(zai)農(nong)業(ye)和農(nong)村(cun)(cun)(cun)工(gong)作上(shang)”[1](p25)，是極為(wei)不適(shi)應的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)。同時，鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)一(yi)級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)長期處于(yu)責(ze)任大、權(quan)利小、效率低的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)被動(dong)施政(zheng)(zheng)(zheng)狀態，村(cun)(cun)(cun)民(min)自治又一(yi)直受到(dao)了地(di)方(fang)行政(zheng)(zheng)(zheng)權(quan)力擴(kuo)(kuo)張的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)壓縮、且缺乏必要(yao)(yao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)基(ji)礎(chu)，致(zhi)使鄉(xiang)村(cun)(cun)(cun)社(she)會(hui)出現了“權(quan)力真空(kong)”[2]。前不久，總理(li)在(zai)全國農(nong)村(cun)(cun)(cun)稅費(fei)改革工(gong)作座談會(hui)上(shang)提出了，“具備(bei)條(tiao)件的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)，可以推進(jin)‘省(sheng)直管縣(xian)’的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)試點(dian)”[3]。這預示(shi)著中國政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)改革將由減(jian)人(ren)、減(jian)事(shi)、合(he)(he)并(bing)機構(gou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)行政(zheng)(zheng)(zheng)職能調(diao)整(zheng)(zheng)(zheng)，開始擴(kuo)(kuo)展到(dao)了“減(jian)少層(ceng)(ceng)級(ji)”的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)行政(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)制架(jia)構(gou)改革。因此，下(xia)一(yi)步(bu)應按“撤地(di)、強縣(xian)、精(jing)(jing)鄉(xiang)、實(shi)村(cun)(cun)(cun)”的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)整(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)改革思路，撤消“地(di)區”一(yi)級(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)行政(zheng)(zheng)(zheng)建(jian)制，強化縣(xian)一(yi)級(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)功(gong)能，精(jing)(jing)簡鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)一(yi)級(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)機構(gou)和人(ren)員(yuan)，充實(shi)和保障村(cun)(cun)(cun)民(min)自治必要(yao)(yao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)經(jing)費(fei)供給，建(jian)立和完善(shan)適(shi)合(he)(he)社(she)會(hui)主義市(shi)場經(jing)濟體(ti)制和中國國情的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)地(di)方(fang)行政(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)制和農(nong)村(cun)(cun)(cun)公共財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)制度，不斷提高社(she)會(hui)管理(li)和服(fu)務(wu)(wu)水平。

一(yi)、地區一(yi)級建制“弊大于利”應當撤消

依據《憲(xian)法》的(de)(de)(de)規定(ding)，中(zhong)(zhong)國(guo)地(di)方(fang)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)建(jian)制(zhi)共分為(wei)3級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)，即省(sheng)（自治區、直轄市(shi)(shi)(shi)）、縣(xian)（自治縣(xian)、市(shi)(shi)(shi)）、鄉(xiang)（民族鄉(xiang)、鎮）。但在實際運行(xing)(xing)(xing)(xing)中(zhong)(zhong)，原先(xian)只(zhi)是作為(wei)省(sheng)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)派出(chu)機(ji)構的(de)(de)(de)“專員(yuan)公署”，現(xian)在竟然搖身一(yi)變成了實體(ti)型的(de)(de)(de)“地(di)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)市(shi)(shi)(shi)政(zheng)(zheng)(zheng)府”，且(qie)大(da)多數省(sheng)份也都實行(xing)(xing)(xing)(xing)了“市(shi)(shi)(shi)管(guan)(guan)縣(xian)”或“市(shi)(shi)(shi)管(guan)(guan)市(shi)(shi)(shi)（縣(xian)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)）”體(ti)制(zhi)。截止到2004年(nian)底，全國(guo)地(di)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)區共有(you)333個(ge)(ge)(ge)，其(qi)中(zhong)(zhong)地(di)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)市(shi)(shi)(shi)283個(ge)(ge)(ge)，占85%，尚未(wei)“撤地(di)設(she)市(shi)(shi)(shi)”的(de)(de)(de)僅有(you)50個(ge)(ge)(ge)（包括(kuo)17個(ge)(ge)(ge)地(di)區、30個(ge)(ge)(ge)自治州、3個(ge)(ge)(ge)盟），只(zhi)占15%[4]。這種(zhong)繞開憲(xian)法任意增(zeng)加地(di)方(fang)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)建(jian)制(zhi)的(de)(de)(de)違(wei)法行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為(wei)，不僅造成了省(sheng)、縣(xian)之間的(de)(de)(de)層級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)模糊(hu)問題，而(er)且(qie)還有(you)不少地(di)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)市(shi)(shi)(shi)出(chu)現(xian)了“小馬(ma)拉大(da)車現(xian)象(xiang)”。種(zhong)種(zhong)跡象(xiang)已經表(biao)明了，目(mu)前我國(guo)“地(di)區”一(yi)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)正在演變成為(wei)一(yi)架養(yang)尊處(chu)優的(de)(de)(de)“腐朽國(guo)家機(ji)器”。以(yi)1個(ge)(ge)(ge)中(zhong)(zhong)等地(di)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)市(shi)(shi)(shi)為(wei)例(li)，僅市(shi)(shi)(shi)一(yi)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)就擁有(you)廳級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)干部(bu)(bu)30多人(ren)(ren)，處(chu)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)干部(bu)(bu)200多人(ren)(ren)，科(ke)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)干部(bu)(bu)1000多人(ren)(ren)，機(ji)關(guan)工作人(ren)(ren)員(yuan)一(yi)般都在10000人(ren)(ren)以(yi)上，每年(nian)需(xu)要行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)經費支出(chu)5億元(yuan)左(zuo)右[5]。據初步匡(kuang)算，全國(guo)333個(ge)(ge)(ge)地(di)級(ji)(ji)(ji)(ji)(ji)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)單位，機(ji)關(guan)干部(bu)(bu)人(ren)(ren)數約(yue)在300～350萬人(ren)(ren)，所屬事業單位職工人(ren)(ren)數約(yue)在550～600萬人(ren)(ren)，全部(bu)(bu)財政(zheng)(zheng)(zheng)供養(yang)人(ren)(ren)員(yuan)約(yue)在900萬人(ren)(ren)以(yi)上，一(yi)年(nian)消耗(hao)掉的(de)(de)(de)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)資源估(gu)計在1300～1500億元(yuan)之間。

根(gen)據現代公共行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)學的(de)(de)(de)(de)(de)(de)一(yi)(yi)般原(yuan)(yuan)理，“作為凌駕在(zai)社會之上的(de)(de)(de)(de)(de)(de)公共機(ji)構，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)各(ge)種行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)支(zhi)出只能(neng)(neng)從財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)入中(zhong)支(zhi)付(fu)，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)規模在(zai)一(yi)(yi)般情(qing)況下，不(bu)能(neng)(neng)超過(guo)財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)供(gong)給能(neng)(neng)力(li)；如果在(zai)一(yi)(yi)個(ge)財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)供(gong)給能(neng)(neng)力(li)很(hen)低的(de)(de)(de)(de)(de)(de)地(di)(di)(di)區(qu)(qu)，仍然保留著龐大的(de)(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)規模，其結果只能(neng)(neng)是(shi)阻礙而不(bu)是(shi)有利于這個(ge)地(di)(di)(di)區(qu)(qu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)經(jing)濟(ji)發展(zhan)與社會進步”[6]（p353）。譬如，河南(nan)省(sheng)信(xin)陽(yang)市(shi)(shi)和(he)駐馬(ma)(ma)店(dian)(dian)市(shi)(shi)，這2個(ge)傳統農業大市(shi)(shi)過(guo)去統屬于原(yuan)(yuan)信(xin)陽(yang)地(di)(di)(di)區(qu)(qu)管轄（1949年(nian)(nian)(nian)5月(yue)(yue)至1965年(nian)(nian)(nian)7月(yue)(yue)），當時共有19個(ge)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)級行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)區(qu)(qu)（不(bu)包括泌陽(yang)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)），總面積(ji)達到(dao)3萬平(ping)(ping)方(fang)(fang)千米，總人口接近800萬人，干部總人數為65410人[7]（p322），地(di)(di)(di)方(fang)(fang)財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)入為19950萬元(yuan)，地(di)(di)(di)方(fang)(fang)財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)支(zhi)出為8000萬元(yuan)，基本做到(dao)了(le)財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)支(zhi)平(ping)(ping)衡、略有節余[8](p10)。但自1965年(nian)(nian)(nian)7月(yue)(yue)起，駐馬(ma)(ma)店(dian)(dian)從信(xin)陽(yang)分離出去，成立了(le)新的(de)(de)(de)(de)(de)(de)地(di)(di)(di)區(qu)(qu)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)公署。從1965年(nian)(nian)(nian)到(dao)2004年(nian)(nian)(nian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)近40年(nian)(nian)(nian)，信(xin)陽(yang)地(di)(di)(di)區(qu)(qu)（1998年(nian)(nian)(nian)8月(yue)(yue)“撤地(di)(di)(di)設市(shi)(shi)”）管轄的(de)(de)(de)(de)(de)(de)羅山(shan)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、息縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、固始縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、淮(huai)濱縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、潢川(chuan)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、光山(shan)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、商城縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、新縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、信(xin)陽(yang)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、信(xin)陽(yang)市(shi)(shi)和(he)駐馬(ma)(ma)店(dian)(dian)地(di)(di)(di)區(qu)(qu)（2000年(nian)(nian)(nian)10月(yue)(yue)“撤地(di)(di)(di)設市(shi)(shi)”）管轄的(de)(de)(de)(de)(de)(de)確山(shan)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、遂平(ping)(ping)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、西平(ping)(ping)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、上蔡縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、汝(ru)南(nan)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、平(ping)(ping)輿(yu)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、正(zheng)陽(yang)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、新蔡縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、泌陽(yang)縣(xian)(xian)(xian)(xian)(xian)、駐馬(ma)(ma)店(dian)(dian)市(shi)(shi)，“官僚機(ji)構競(jing)相(xiang)自我繁(fan)殖和(he)持續(xu)膨脹”（即(ji)著名的(de)(de)(de)(de)(de)(de)“帕(pa)金森定律”）[6]（p87），遠(yuan)遠(yuan)超出了(le)地(di)(di)(di)方(fang)(fang)行(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)資(zi)源的(de)(de)(de)(de)(de)(de)承載(zai)力(li)，長期主要(yao)靠吃(chi)國家財政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)補貼(tie)過(guo)日子(zi)，變成了(le)一(yi)(yi)對“難兄(xiong)難弟(di)”，幾乎失去了(le)“造血(xue)功能(neng)(neng)”。

摘要通過對美國地方政府債(zhai)券(quan)市(shi)場發展現(xian)狀及運作的分析(xi)，提(ti)出借鑒其規范的操作和管理模式，設計出符(fu)合中國現(xian)狀的地方政府債(zhai)券(quan)制度。

關鍵詞地(di)方政(zheng)府(fu)債券制度設計基(ji)本框(kuang)架(jia)運作

隨著我國金融(rong)、財稅體制改(gai)革的(de)(de)(de)深(shen)入，中國應借(jie)鑒國外成(cheng)熟債(zhai)券(quan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)的(de)(de)(de)先進經(jing)驗，并結合自身(shen)的(de)(de)(de)市(shi)(shi)場(chang)(chang)環境，適(shi)時引(yin)入地方政(zheng)府債(zhai)券(quan)等金融(rong)工具，開發(fa)(fa)構(gou)造(zao)具有(you)自身(shen)特色的(de)(de)(de)地方政(zheng)府債(zhai)券(quan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)，推動市(shi)(shi)政(zheng)建設(she)的(de)(de)(de)加速發(fa)(fa)展，為地方經(jing)濟騰飛創造(zao)良(liang)好(hao)的(de)(de)(de)硬件基礎。

1美國地方政府債券發(fa)展現狀

在西方經(jing)濟發達國(guo)家，地方政府(fu)債(zhai)券市場經(jing)過幾十年的發展和(he)完善，形成(cheng)了較為(wei)規(gui)范的運作方式(shi)和(he)嚴(yan)密的管(guan)理體系。地方政府(fu)債(zhai)券和(he)國(guo)債(zhai)、企業(ye)債(zhai)券、金融債(zhai)券、股(gu)票和(he)投資(zi)基金一(yi)起，共同構筑(zhu)成(cheng)完整(zheng)統一(yi)的證券市場。這(zhe)里(li)以(yi)美國(guo)為(wei)例介紹地方政府(fu)債(zhai)券這(zhe)一(yi)金融品(pin)種。

1.1美國地方政府債券(quan)市場(chang)的規模(mo)

摘要(yao)：我國地(di)方(fang)(fang)(fang)政府體制在改革大潮中取得了(le)許(xu)多創(chuang)新(xin)性成就，但也(ye)面(mian)臨著(zhu)決策制度(du)短(duan)缺(que)、權(quan)力運(yun)行無序、公(gong)共治理轉型滯后(hou)等一系列問題；這些問題既(ji)有(you)(you)制度(du)供給不足的原(yuan)因(yin)，也(ye)有(you)(you)制度(du)變(bian)遷(qian)路徑選擇的局限。實現(xian)地(di)方(fang)(fang)(fang)政府體制創(chuang)新(xin)應從中央與(yu)地(di)方(fang)(fang)(fang)合理分權(quan)、重構(gou)地(di)方(fang)(fang)(fang)政府結(jie)構(gou)、轉變(bian)地(di)方(fang)(fang)(fang)政府職能等方(fang)(fang)(fang)面(mian)入手。

關(guan)鍵詞：地(di)方政府；制(zhi)度分(fen)析；體制(zhi)創新(xin)

一、我(wo)國地方政(zheng)府體制改革面臨的挑戰

黨(dang)的(de)十(shi)一屆三中(zhong)全(quan)會以(yi)來，我國(guo)在改(gai)革經(jing)濟體(ti)制(zhi)的(de)同時也進行了以(yi)調(diao)整國(guo)家(jia)權(quan)力結構，解決權(quan)力過分(fen)集中(zhong)；改(gai)革行政(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)制(zhi)，轉變政(zheng)(zheng)(zheng)府職能(neng)；簡政(zheng)(zheng)(zheng)放(fang)權(quan)，調(diao)整中(zhong)央與地(di)方關系等為主要內(nei)容的(de)政(zheng)(zheng)(zheng)治體(ti)制(zhi)改(gai)革，地(di)方的(de)政(zheng)(zheng)(zheng)府體(ti)制(zhi)因此發生了許(xu)多新的(de)變化：

一(yi)是中央(yang)與地(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)某些制(zhi)度(du)性框架(jia)已初步確(que)立(li)。憲法和(he)組織法改變了(le)一(yi)級立(li)法體制(zhi)，省(sheng)、自治(zhi)區、直轄(xia)市(shi)以及省(sheng)會城(cheng)市(shi)和(he)國務院(yuan)批(pi)準的較大城(cheng)市(shi)獲得了(le)制(zhi)定地(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)性法規(gui)、行政規(gui)章(zhang)的權力；地(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)政府(fu)領導人由上級直接任命(ming)改為地(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)人大選(xuan)舉；分(fen)稅制(zhi)的實施有助于中央(yang)與地(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)財政分(fen)配關系的制(zhi)度(du)化(hua)。盡(jin)管從總體說，中央(yang)與地(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)事(shi)權劃分(fen)的法制(zhi)化(hua)程度(du)還(huan)不(bu)高(gao)，但上述這些變化(hua)畢(bi)竟是一(yi)種積極(ji)的嘗(chang)試(shi)，為今后理性化(hua)的地(di)(di)(di)方(fang)(fang)(fang)分(fen)權提供了(le)思路。

二是(shi)(shi)地(di)(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)角色、功(gong)能(neng)有(you)了一定程度的(de)變(bian)化。在傳統集權(quan)體制(zhi)下，地(di)(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)只(zhi)是(shi)(shi)中央政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)在地(di)(di)方的(de)代(dai)表(biao)，角色、功(gong)能(neng)極為單一。改革開(kai)放之后(hou)(hou)，地(di)(di)方在經濟發展、社會管理諸方面擁有(you)更大(da)的(de)權(quan)力、更大(da)的(de)獨立性和更重(zhong)(zhong)要的(de)責(ze)任。特(te)別是(shi)(shi)改變(bian)統收統支的(de)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)分配模式、地(di)(di)方財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)相對獨立后(hou)(hou)，地(di)(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)反映和代(dai)表(biao)地(di)(di)方利益的(de)功(gong)能(neng)得到加強(qiang)。這(zhe)些變(bian)化雖(sui)然沒有(you)改變(bian)單一制(zhi)國家(jia)結(jie)構形式和集權(quan)型政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)模式，但(dan)使地(di)(di)方政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)角色、功(gong)能(neng)雙重(zhong)(zhong)化：既(ji)是(shi)(shi)中央在地(di)(di)方的(de)代(dai)表(biao)，又(you)是(shi)(shi)地(di)(di)方利益的(de)代(dai)表(biao)。

【摘要】地方(fang)(fang)財(cai)政(zheng)風(feng)險產生的(de)(de)(de)(de)誘因(yin)比較復雜，既有計(ji)劃經(jing)濟(ji)(ji)體制(zhi)(zhi)時期(qi)積累下來的(de)(de)(de)(de)，也有從計(ji)劃經(jing)濟(ji)(ji)體制(zhi)(zhi)向社會(hui)主義市場經(jing)濟(ji)(ji)轉(zhuan)軌過程中(zhong)(zhong)相伴而生的(de)(de)(de)(de)。從某種意義上(shang)說(shuo)，這些問題(ti)都是國民經(jing)濟(ji)(ji)深層次矛盾的(de)(de)(de)(de)綜(zong)合反映。“一般而言(yan)，地方(fang)(fang)財(cai)政(zheng)風(feng)險，是指(zhi)地方(fang)(fang)政(zheng)府在組織收入(ru)和(he)(he)安排支出(chu)的(de)(de)(de)(de)過程中(zhong)(zhong)，由于財(cai)政(zheng)制(zhi)(zhi)度和(he)(he)財(cai)政(zheng)手段本身(shen)的(de)(de)(de)(de)缺陷(xian)和(he)(he)多種經(jing)濟(ji)(ji)因(yin)素的(de)(de)(de)(de)不確定(ding)性而造成的(de)(de)(de)(de)困(kun)難和(he)(he)損失(shi)的(de)(de)(de)(de)不確定(ding)性。”除(chu)了因(yin)為地方(fang)(fang)經(jing)濟(ji)(ji)差異性本身(shen)的(de)(de)(de)(de)原(yuan)因(yin)導致(zhi)的(de)(de)(de)(de)財(cai)政(zheng)風(feng)險外，法律和(he)(he)體制(zhi)(zhi)上(shang)存在的(de)(de)(de)(de)缺陷(xian)卻是最關鍵的(de)(de)(de)(de)因(yin)素，是解決問題(ti)的(de)(de)(de)(de)突破口。本文主要針(zhen)對現實存在的(de)(de)(de)(de)問題(ti)提出(chu)控制(zhi)(zhi)地方(fang)(fang)財(cai)政(zheng)風(feng)險的(de)(de)(de)(de)一些看法和(he)(he)建議。

【關鍵詞】地方政府(fu)財(cai)政風(feng)險(xian)

【正文】

從制(zhi)度和法律層面上先行財政風(feng)險控制(zhi)上存在(zai)的問題主要(yao)在(zai)于：

現(xian)行財稅(shui)體(ti)(ti)制未能完全適應(ying)社(she)會主(zhu)義市(shi)場經濟(ji)(ji)的(de)(de)發(fa)展(zhan)的(de)(de)需要(yao)(yao)。我國(guo)現(xian)行的(de)(de)財政(zheng)體(ti)(ti)制許多都是計劃經濟(ji)(ji)時期或者過渡時期的(de)(de)產物，已經不能完全適應(ying)社(she)會主(zhu)義市(shi)場經濟(ji)(ji)不斷發(fa)展(zhan)的(de)(de)需要(yao)(yao)，財政(zheng)體(ti)(ti)制缺陷已經成為(wei)構成地方(fang)財政(zheng)收支風(feng)險的(de)(de)主(zhu)要(yao)(yao)因素(su)。當前我國(guo)財政(zheng)稅(shui)收體(ti)(ti)制存在的(de)(de)弊端主(zhu)要(yao)(yao)表現(xian)在以下(xia)幾(ji)個方(fang)面：

一是現行(xing)的分(fen)稅制存(cun)在過渡性的缺陷。如中央與地(di)(di)方(fang)(fang)的事權劃分(fen)尚未明晰，造成地(di)(di)方(fang)(fang)財政支出隨意性大(da)、約束性不(bu)強、支出規模難以(yi)控(kong)制；稅收(shou)返還(huan)未能有效調節地(di)(di)區間的財力(li)分(fen)配不(bu)公和公共服務水平差(cha)距，地(di)(di)區間財力(li)差(cha)異有擴大(da)趨勢；中央與地(di)(di)方(fang)(fang)的稅種(zhong)劃分(fen)辦(ban)法(fa)不(bu)盡合理，地(di)(di)方(fang)(fang)稅種(zhong)增收(shou)空間狹(xia)窄，抑制了地(di)(di)方(fang)(fang)財政收(shou)入的健(jian)康(kang)增長等等都加(jia)速(su)了地(di)(di)方(fang)(fang)財政風險的形成。

內容(rong)提要：從激(ji)勵(li)的(de)(de)(de)角度講，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)工作效(xiao)率(lv)在(zai)很大(da)程度上取決于政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)治理結(jie)構的(de)(de)(de)安排與(yu)對(dui)官員(yuan)的(de)(de)(de)工作激(ji)勵(li)目標是否(fou)具有激(ji)勵(li)相(xiang)容(rong)性(xing)，即治理結(jie)構的(de)(de)(de)設計能(neng)否(fou)有效(xiao)激(ji)勵(li)和約(yue)束(shu)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)官員(yuan)們使其自利(li)性(xing)行為能(neng)體(ti)現(xian)公共利(li)益目標，而財政(zheng)(zheng)分(fen)權(quan)模式(shi)(shi)又(you)是影響政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)治理結(jie)構的(de)(de)(de)一個非常重要的(de)(de)(de)因素。本文首先探討了政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)官員(yuan)激(ji)勵(li)與(yu)治理結(jie)構設計的(de)(de)(de)關系(xi)，然后(hou)重點分(fen)析(xi)了我國現(xian)階(jie)段地(di)(di)方(fang)財政(zheng)(zheng)分(fen)權(quan)模式(shi)(shi)如(ru)何導致地(di)(di)方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)治理結(jie)構產生激(ji)勵(li)不相(xiang)容(rong)性(xing)，進(jin)而扭(niu)曲了政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)治理機制對(dui)地(di)(di)方(fang)基層政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)行為的(de)(de)(de)激(ji)勵(li)。

一、政府(fu)職能、官(guan)員(yuan)激勵與治理結構(gou)設計

從經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)學的(de)角度講，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)和市(shi)場(chang)(chang)是協調一(yi)個(ge)國家社會成員經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)利(li)(li)益沖突的(de)兩大基(ji)本機制。當由(you)于公(gong)共(gong)產品(pin)、外部(bu)性、規模經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)、不(bu)(bu)完全信息(xi)等原因市(shi)場(chang)(chang)不(bu)(bu)能(neng)有效(xiao)配(pei)置(zhi)資源(yuan)時(shi)，或(huo)者由(you)于市(shi)場(chang)(chang)配(pei)置(zhi)資源(yuan)而(er)導致某種不(bu)(bu)合意的(de)結果(guo)時(shi)，如出現(xian)宏觀(guan)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)波動、社會分(fen)配(pei)不(bu)(bu)公(gong)等，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)就有必要對經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)進行干(gan)預。作(zuo)為對市(shi)場(chang)(chang)失敗的(de)彌補，政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)職(zhi)(zhi)能(neng)主(zhu)要體(ti)現(xian)在(zai)三方面：（1）宏觀(guan)調控職(zhi)(zhi)能(neng)，即政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)運(yun)用宏觀(guan)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)策干(gan)預宏觀(guan)經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)運(yun)行和協調收入分(fen)配(pei)，以(yi)保(bao)(bao)持經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)穩(wen)定和社會均(jun)衡(heng)發展(zhan)；（2）公(gong)共(gong)規制職(zhi)(zhi)能(neng)，即政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)利(li)(li)用發放(fang)許(xu)可(ke)證、限制價格以(yi)及(ji)制定質量和技術標準(zhun)等手段對經(jing)(jing)(jing)濟(ji)(ji)主(zhu)體(ti)的(de)自利(li)(li)行為施(shi)加(jia)影響，以(yi)最大限度地保(bao)(bao)護公(gong)共(gong)利(li)(li)益；（3）資源(yuan)配(pei)置(zhi)職(zhi)(zhi)能(neng)，即政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)按社會成員的(de)需求(qiu)意愿供給私人(ren)部(bu)門不(bu)(bu)愿提供的(de)公(gong)共(gong)產品(pin)和服務(wu)，以(yi)滿足社會對非排(pai)他性物品(pin)的(de)消費需求(qiu)。

政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)履行各(ge)種經(jing)濟職能(neng)(neng)所(suo)需的(de)(de)(de)(de)(de)(de)成本必須由(you)社(she)會成員(yuan)以稅收(shou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)方式(shi)(shi)承擔，其直接(jie)表現為公(gong)共支出(chu)。一(yi)般而(er)(er)言(yan)，公(gong)共支出(chu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)社(she)會效(xiao)(xiao)益取(qu)決于(yu)一(yi)個國(guo)家(jia)(jia)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)工(gong)(gong)作(zuo)效(xiao)(xiao)率(lv)，而(er)(er)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)工(gong)(gong)作(zuo)效(xiao)(xiao)率(lv)在(zai)(zai)很(hen)大(da)(da)程(cheng)度上(shang)又取(qu)決于(yu)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治(zhi)理結構(gou)(gou)。無論是聯邦制國(guo)家(jia)(jia)還是單一(yi)制國(guo)家(jia)(jia)，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)制度都具(ju)有一(yi)個相似的(de)(de)(de)(de)(de)(de)特征，即都是一(yi)個多(duo)級(ji)(ji)次結構(gou)(gou)（至少包(bao)括(kuo)中(zhong)央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)和基層(ceng)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)兩(liang)級(ji)(ji)），但不(bu)同國(guo)家(jia)(jia)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治(zhi)理結構(gou)(gou)則可能(neng)(neng)存在(zai)(zai)較大(da)(da)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)差異性。高效(xiao)(xiao)率(lv)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治(zhi)理結構(gou)(gou)對(dui)(dui)許多(duo)國(guo)家(jia)(jia)尤其是發(fa)展(zhan)中(zhong)國(guo)家(jia)(jia)而(er)(er)言(yan)是一(yi)種非常稀缺的(de)(de)(de)(de)(de)(de)資源。政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)組(zu)織的(de)(de)(de)(de)(de)(de)多(duo)級(ji)(ji)次結構(gou)(gou)表明其治(zhi)理結構(gou)(gou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)內(nei)在(zai)(zai)動力基礎是上(shang)級(ji)(ji)對(dui)(dui)下級(ji)(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)權威，從而(er)(er)意(yi)味著(zhu)在(zai)(zai)信息(xi)不(bu)對(dui)(dui)稱的(de)(de)(de)(de)(de)(de)情況下政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治(zhi)理結構(gou)(gou)效(xiao)(xiao)率(lv)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)高低(di)在(zai)(zai)很(hen)大(da)(da)程(cheng)度上(shang)取(qu)決于(yu)治(zhi)理結構(gou)(gou)設計給各(ge)級(ji)(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)官(guan)(guan)(guan)(guan)員(yuan)所(suo)能(neng)(neng)提供(gong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)工(gong)(gong)作(zuo)激勵強度。既然(ran)(ran)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)組(zu)織具(ju)有等級(ji)(ji)結構(gou)(gou)，那么政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治(zhi)理結構(gou)(gou)設計必然(ran)(ran)會遇到(dao)委托(tuo)—問題，主要表現在(zai)(zai)：第一(yi)，上(shang)層(ceng)官(guan)(guan)(guan)(guan)員(yuan)并不(bu)關注(zhu)效(xiao)(xiao)率(lv)，而(er)(er)是追求個人控制權收(shou)益（privatebenefitofcontrol）最大(da)(da)化。提高政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)組(zu)織的(de)(de)(de)(de)(de)(de)工(gong)(gong)作(zuo)效(xiao)(xiao)率(lv)并不(bu)能(neng)(neng)直接(jie)給各(ge)級(ji)(ji)官(guan)(guan)(guan)(guan)員(yuan)帶來物質回報，同時也不(bu)可能(neng)(neng)通過競爭方式(shi)(shi)淘汰掉(diao)沒(mei)有效(xiao)(xiao)率(lv)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)官(guan)(guan)(guan)(guan)僚組(zu)織，因此，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)組(zu)織中(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)上(shang)層(ceng)官(guan)(guan)(guan)(guan)員(yuan)往往沒(mei)有足夠的(de)(de)(de)(de)(de)(de)積極(ji)性改善(shan)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)治(zhi)理結構(gou)(gou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)效(xiao)(xiao)率(lv)。更糟的(de)(de)(de)(de)(de)(de)是，這(zhe)些上(shang)層(ceng)官(guan)(guan)(guan)(guan)員(yuan)很(hen)可能(neng)(neng)利用其在(zai)(zai)公(gong)共組(zu)織中(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)權威追求個人控制權收(shou)益最大(da)(da)化，如在(zai)(zai)位(wei)消費或培育裙帶關系(xi)，從而(er)(er)直接(jie)造(zao)成政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)工(gong)(gong)作(zuo)效(xiao)(xiao)率(lv)損失。

第二，下(xia)(xia)(xia)級(ji)官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)利(li)(li)用(yong)信(xin)息(xi)優勢(shi)虛報下(xia)(xia)(xia)級(ji)部門(men)履行(xing)職能(neng)所需的(de)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)支出(chu)借以謀取部門(men)利(li)(li)益(yi)。政府體制中上級(ji)官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)與下(xia)(xia)(xia)級(ji)官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)之間是一種委托—關系(xi)，但上級(ji)官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)和(he)下(xia)(xia)(xia)級(ji)官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)關于公(gong)(gong)(gong)共組(zu)織(zhi)的(de)實(shi)際運(yun)行(xing)成本(ben)的(de)信(xin)息(xi)是不(bu)對(dui)稱的(de)，下(xia)(xia)(xia)級(ji)官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)能(neng)夠掌(zhang)握更多的(de)信(xin)息(xi)。根據尼斯凱耐(nai)（Niskanen，1971）公(gong)(gong)(gong)共組(zu)織(zhi)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)理論，公(gong)(gong)(gong)共組(zu)織(zhi)行(xing)為的(de)最(zui)大(da)特征就是最(zui)大(da)化公(gong)(gong)(gong)共組(zu)織(zhi)規(gui)模，因(yin)為官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)們的(de)權利(li)(li)、威望以及借此(ci)獲得(de)的(de)控制權收(shou)益(yi)都是公(gong)(gong)(gong)共組(zu)織(zhi)規(gui)模的(de)遞增函數(shu)。下(xia)(xia)(xia)級(ji)官員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)在預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)談(tan)判中會(hui)利(li)(li)用(yong)自(zi)己的(de)信(xin)息(xi)優勢(shi)力求(qiu)增加(jia)本(ben)組(zu)織(zhi)或(huo)本(ben)部門(men)的(de)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)(suan)。這(zhe)種機會(hui)主義行(xing)為會(hui)使(shi)公(gong)(gong)(gong)共機構(gou)膨脹和(he)公(gong)(gong)(gong)務員(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)數(shu)量(liang)上升，從而最(zui)終導致公(gong)(gong)(gong)共組(zu)織(zhi)效率下(xia)(xia)(xia)降。

第三，政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)官(guan)員(yuan)們(men)利(li)用(yong)(yong)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)干預(yu)(yu)(yu)經濟的(de)(de)權力從事設(she)租活動(dong)(dong)，為其以(yi)(yi)權謀私制造便利(li)。政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)干預(yu)(yu)(yu)的(de)(de)目的(de)(de)在于糾正(zheng)市場(chang)配置資源(yuan)的(de)(de)弊端，但政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)干預(yu)(yu)(yu)卻極易滋(zi)生政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)官(guan)員(yuan)的(de)(de)設(she)租行為，即官(guan)員(yuan)背離作為公仆理(li)應承擔的(de)(de)正(zheng)式職責而(er)以(yi)(yi)公共權力牟取私利(li)。設(she)租活動(dong)(dong)不僅(jin)會(hui)通過利(li)益(yi)誘(you)導使私人部門將許多資源(yuan)用(yong)(yong)于尋租活動(dong)(dong)，進而(er)造成整個社會(hui)生產(chan)性(xing)投入降低，而(er)且會(hui)破壞(huai)市場(chang)競爭(zheng)秩序(xu)和扭(niu)曲市場(chang)資源(yuan)配置。