導語：論(lun)中國鄉級財政一文來(lai)源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服(fu)老(lao)師，歡迎參考。

一、鄉級財政體(ti)制的(de)形(xing)成與(yu)演變(bian)

（一）鄉(xiang)級財(cai)政的歷史沿革

我國鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)政權的(de)(de)(de)萌(meng)生(sheng)(sheng)大約要追溯到(dao)(dao)西周(zhou)(zhou)，公元前(qian)11世紀(ji)的(de)(de)(de)西周(zhou)(zhou)有了鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)政權的(de)(de)(de)雛(chu)形。據《周(zhou)(zhou)禮》記載，當(dang)時國家基層(ceng)建制為(wei)“五閭為(wei)族，五族為(wei)黨，五黨為(wei)州(zhou)，五州(zhou)為(wei)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)”。鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)財政的(de)(de)(de)萌(meng)生(sheng)(sheng)約在秦漢時期。宋代《文獻通考》“職(zhi)役”篇稱，秦、漢縣以下設鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)，鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)設有秩、嗇(se)夫、游徼三(san)(san)個鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)宦(huan)（史稱“三(san)(san)老”），其(qi)中“嗇(se)夫職(zhi)聽訟，收(shou)賦稅”。可見，鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)宦(huan)設有專門收(shou)稅的(de)(de)(de)人員，這是(shi)古代鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)財政的(de)(de)(de)萌(meng)芽。此后(hou)，直到(dao)(dao)清朝末年的(de)(de)(de)，提出：鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮自治，本鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮公產、公款充作(zuo)自治經費(fei)的(de)(de)(de)構想，但(dan)未能(neng)實現。在民國期間，也(ye)曾頒布過鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮自治施行法(fa)，規定了鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮收(shou)入的(de)(de)(de)范圍，但(dan)并未建立真正意義上的(de)(de)(de)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)財政。

概括說來，在中國幾千年的(de)歷史中，盡管有鄉政(zheng)(zheng)權(quan)和鄉財政(zheng)(zheng)的(de)萌芽(ya)或雛(chu)形，但“皇(huang)權(quan)止于縣(xian)政(zheng)(zheng)”，鄉政(zheng)(zheng)權(quan)始(shi)終未能成為一級政(zheng)(zheng)府(fu)，這與歷代統治者減少(shao)政(zheng)(zheng)府(fu)運行成本和減輕農民負擔的(de)考慮(lv)有很大的(de)關系，由(you)此，鄉財政(zheng)(zheng)也不是(shi)完備的(de)一級財政(zheng)(zheng)。

新中國成立以后(hou)，我國的(de)(de)農(nong)村(cun)基層(ceng)組織經(jing)歷(li)了(le)鄉政府————鄉政府的(de)(de)演(yan)變過程(cheng)，相應的(de)(de)農(nong)村(cun)基層(ceng)財(cai)政也(ye)經(jing)歷(li)了(le)一個由鄉財(cai)政——公社財(cai)政——鄉財(cai)政的(de)(de)發展過程(cheng)。

在新中國成立初期的國民經濟恢復時期和第一個五年計劃期間，各地試點籌建了鄉財政，給鄉劃分了一定的收支范圍，相應地給予一定的財政管理權限。但是，縣對鄉實行的財政管理體制基本上是收支兩條線，鄉本身幾乎沒有什么機動財力。當時，鄉政府只設一名財糧助理員，負責農業稅征收和鄉鎮行政事業經費開支等管理工作。可見，我國在建國初期創設的鄉級財政并不(bu)是一(yi)級(ji)完備的財政(zheng)，當時(shi)的鄉政(zheng)府不(bu)過是由上級(ji)政(zheng)府派駐并支(zhi)付開支(zhi)的鄉（區）“公(gong)所”。

1958年(nian)，鄉政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)改組為(wei)，原來的(de)(de)(de)鄉財(cai)(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)與農業社(she)的(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)(cai)務(wu)(wu)合并成為(wei)公(gong)社(she)財(cai)(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)，因而(er)，公(gong)社(she)財(cai)(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)既包(bao)(bao)(bao)括(kuo)公(gong)社(she)本身的(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)(cai)務(wu)(wu)收(shou)支，又包(bao)(bao)(bao)含著一部分(fen)國家財(cai)(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)支。同(tong)年(nian)12月，中共中央(yang)和(he)國務(wu)(wu)院了(le)《關(guan)于(yu)改進農村(cun)財(cai)(cai)(cai)(cai)貿(mao)管(guan)理體制(zhi)的(de)(de)(de)決定》，對實(shi)行以“財(cai)(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)包(bao)(bao)(bao)干”為(wei)中心內容的(de)(de)(de)農村(cun)財(cai)(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)管(guan)理辦法，公(gong)社(she)財(cai)(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)體制(zhi)由此(ci)形成。

1983年農村解體(ti)，重新恢(hui)復鄉級(ji)政(zheng)(zheng)府，隨之，重建(jian)(jian)鄉級(ji)財政(zheng)(zheng)。從1984年開(kai)始(shi)，全國全面推開(kai)鄉鎮(zhen)財政(zheng)(zheng)建(jian)(jian)設(she)。

（二）公社財政的收(shou)支機理

農(nong)村是(shi)一(yi)(yi)個(ge)(ge)(ge)集(ji)政(zheng)治、經濟、文化和(he)社(she)會管理(li)事務為(wei)一(yi)(yi)體(ti)(ti)的(de)(de)全能(neng)主義治理(li)模式，它既(ji)是(shi)一(yi)(yi)個(ge)(ge)(ge)政(zheng)權實體(ti)(ti)，又是(shi)一(yi)(yi)個(ge)(ge)(ge)經濟組(zu)織(zhi)。公(gong)(gong)(gong)(gong)社(she)職能(neng)的(de)(de)這(zhe)種二元性(xing)，決定了其(qi)既(ji)要負責提(ti)供(gong)農(nong)村公(gong)(gong)(gong)(gong)共(gong)物品(pin)(pin)，又要組(zu)織(zhi)生(sheng)產。這(zhe)就(jiu)產生(sheng)一(yi)(yi)個(ge)(ge)(ge)有趣的(de)(de)問題：一(yi)(yi)方(fang)(fang)面，比(bi)之其(qi)后的(de)(de)鄉(xiang)級政(zheng)府有更重的(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)負擔(dan)；另(ling)一(yi)(yi)方(fang)(fang)面，卻并(bing)(bing)不像其(qi)后的(de)(de)鄉(xiang)鎮政(zheng)府那樣大(da)肆向農(nong)民(min)(min)稅外收費，這(zhe)是(shi)為(wei)什么(me)呢？秘密(mi)在(zai)于(yu)直(zhi)接提(ti)取(qu)“經濟剩(sheng)余”來替代“稅費”，從而(er)形(xing)(xing)成(cheng)公(gong)(gong)(gong)(gong)社(she)財(cai)(cai)政(zheng)這(zhe)種變異的(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)模式。公(gong)(gong)(gong)(gong)社(she)財(cai)(cai)政(zheng)是(shi)以(yi)兩(liang)種方(fang)(fang)式支(zhi)配(pei)“經濟剩(sheng)余”來提(ti)供(gong)公(gong)(gong)(gong)(gong)共(gong)物品(pin)(pin)。具(ju)體(ti)(ti)地說，公(gong)(gong)(gong)(gong)社(she)的(de)(de)分(fen)(fen)配(pei)方(fang)(fang)式是(shi)實行工分(fen)(fen)制，即對(dui)于(yu)生(sheng)產隊(dui)和(he)生(sheng)產大(da)隊(dui)的(de)(de)生(sheng)產所得扣(kou)除各項生(sheng)產費用(yong)之后，提(ti)取(qu)管理(li)費以(yi)及(ji)公(gong)(gong)(gong)(gong)積金(jin)、公(gong)(gong)(gong)(gong)益金(jin)等集(ji)體(ti)(ti)提(ti)留(liu)，剩(sheng)下的(de)(de)部分(fen)(fen)再以(yi)工分(fen)(fen)為(wei)權數(shu)分(fen)(fen)配(pei)給社(she)員。因此(ci)，農(nong)村公(gong)(gong)(gong)(gong)共(gong)物品(pin)(pin)的(de)(de)成(cheng)本(ben)分(fen)(fen)攤(tan)是(shi)按兩(liang)種方(fang)(fang)式進行的(de)(de)：物質(zhi)(zhi)成(cheng)本(ben)由(you)管理(li)費、公(gong)(gong)(gong)(gong)積金(jin)和(he)公(gong)(gong)(gong)(gong)益金(jin)支(zhi)付(fu)，從而(er)在(zai)總收益中扣(kou)除；人(ren)力(li)成(cheng)本(ben)則以(yi)增加總工分(fen)(fen)數(shu)，從而(er)降低工分(fen)(fen)值的(de)(de)方(fang)(fang)式彌補。這(zhe)實際上是(shi)對(dui)農(nong)民(min)(min)的(de)(de)一(yi)(yi)種隱性(xing)的(de)(de)直(zhi)接攤(tan)派，農(nong)民(min)(min)并(bing)(bing)不清楚(chu)自(zi)己到底承(cheng)擔(dan)了多少物質(zhi)(zhi)和(he)人(ren)力(li)成(cheng)本(ben)，因為(wei)這(zhe)些在(zai)農(nong)戶分(fen)(fen)配(pei)前就(jiu)直(zhi)接從各個(ge)(ge)(ge)基本(ben)核算單位扣(kou)除了。這(zhe)時，農(nong)民(min)(min)不是(shi)獨立(li)的(de)(de)經營主體(ti)(ti)，更不是(shi)剩(sheng)余的(de)(de)索(suo)取(qu)者(zhe)，他們的(de)(de)經濟剩(sheng)余直(zhi)接被在(zai)分(fen)(fen)配(pei)前提(ti)走了，農(nong)民(min)(min)并(bing)(bing)不能(neng)直(zhi)接體(ti)(ti)會到負擔(dan)的(de)(de)輕重，只是(shi)無(wu)形(xing)(xing)中以(yi)自(zi)己的(de)(de)貧(pin)困為(wei)代價。

（三(san)）重建鄉級(ji)財政是一(yi)次失敗的制度創(chuang)新(xin)

因(yin)為鄉級政府(fu)不(bu)具有直接的(de)經(jing)濟管理職(zhi)能(neng)，不(bu)可能(neng)像那樣(yang)直接提取“經(jing)濟剩余”來(lai)形成財(cai)政收(shou)入，所以，籌集鄉級政府(fu)履行(xing)職(zhi)能(neng)所需(xu)資金就成為重建鄉級財(cai)政的(de)理由。因(yin)此，重建鄉級財(cai)政其實是尋(xun)求公(gong)社財(cai)政的(de)替代物，是在公(gong)社財(cai)政之(zhi)后(hou)為解決鄉級政府(fu)收(shou)入的(de)一項體制創(chuang)新(xin)。

但是(shi)，重建鄉(xiang)級財(cai)政這項制度(du)創(chuang)(chuang)新的重大(da)缺陷是(shi)淡化(hua)預算(suan)制度(du)，即沒有(you)把政府收(shou)(shou)入(ru)放在可靠的稅制基礎上，簡(jian)言之，沒有(you)設定能夠支撐鄉(xiang)級政府收(shou)(shou)入(ru)的主體稅種。重建鄉(xiang)級財(cai)政的制度(du)創(chuang)(chuang)新，其實質不過是(shi)建立了(le)以稅外收(shou)(shou)費(fei)為主要特征的財(cai)政自籌制度(du)。

當然，財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)自(zi)籌(chou)(chou)制(zhi)(zhi)度的(de)起源要(yao)追溯(su)到(dao)鄉(xiang)(xiang)級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)的(de)初建(jian)時(shi)期。1953年，政(zheng)(zheng)務(wu)院在(zai)(zai)《關于1953年度各級(ji)(ji)預(yu)(yu)算(suan)草案編(bian)制(zhi)(zhi)辦(ban)法的(de)通知》中(zhong)(zhong)(zhong)，首次要(yao)求將鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)預(yu)(yu)算(suan)列入國(guo)(guo)家財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)范疇。鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)收入列入縣級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)后(hou)，其支(zhi)出費用(yong)主(zhu)要(yao)由(you)縣級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)下劃和(he)自(zi)籌(chou)(chou)兩種方(fang)式解決。鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)政(zheng)(zheng)府開支(zhi)中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)經常費用(yong)由(you)縣級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)提供，列入縣級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)。非(fei)經常性的(de)開支(zhi)費用(yong)，則按(an)照當年3月中(zhong)(zhong)(zhong)共(gong)中(zhong)(zhong)(zhong)央召開的(de)全國(guo)(guo)財(cai)(cai)(cai)經會議中(zhong)(zhong)(zhong)的(de)規定自(zi)籌(chou)(chou)。至此，鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)預(yu)(yu)算(suan)在(zai)(zai)納入國(guo)(guo)家財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)后(hou)，實(shi)行了收入全額上繳并(bing)列入縣級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)預(yu)(yu)算(suan)，支(zhi)出主(zhu)要(yao)由(you)上級(ji)(ji)政(zheng)(zheng)府下劃和(he)自(zi)籌(chou)(chou)的(de)管(guan)理體制(zhi)(zhi)。但(dan)是，直到(dao)被財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)代替以前，自(zi)籌(chou)(chou)并(bing)未成(cheng)為鄉(xiang)(xiang)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)的(de)主(zhu)要(yao)籌(chou)(chou)款(kuan)方(fang)式。

自籌(chou)(chou)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)的(de)(de)(de)本(ben)義(yi)是(shi)(shi)(shi)在預算制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)之外(wai)(wai)獲取政(zheng)(zheng)(zheng)府收(shou)(shou)入(ru)。盡管公(gong)社財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)實(shi)質上是(shi)(shi)(shi)自籌(chou)(chou)，但(dan)它采(cai)取了直接支(zhi)配(pei)“經濟剩余(yu)”的(de)(de)(de)形式，也就(jiu)不需要稅(shui)外(wai)(wai)收(shou)(shou)費(fei)這(zhe)個載體(ti)。因此，以稅(shui)外(wai)(wai)收(shou)(shou)費(fei)為(wei)主(zhu)要特(te)征的(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)自籌(chou)(chou)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)是(shi)(shi)(shi)由于鄉(xiang)級(ji)(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府無法(fa)直接支(zhi)配(pei)“經濟剩余(yu)”而產(chan)生的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)創新(xin)。這(zhe)樣，非(fei)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)化的(de)(de)(de)、隨機性(xing)的(de)(de)(de)籌(chou)(chou)資手段成為(wei)彌(mi)補(bu)地(di)方(fang)公(gong)共財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)部(bu)門收(shou)(shou)入(ru)萎縮的(de)(de)(de)一種(zhong)體(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)上的(de)(de)(de)創新(xin)。這(zhe)種(zhong)自籌(chou)(chou)收(shou)(shou)入(ru)包括鄉(xiang)統(tong)籌(chou)(chou)和村提留、各(ge)種(zhong)集資、攤(tan)派、捐款、收(shou)(shou)費(fei)、罰沒(mei)等(deng)。這(zhe)種(zhong)自籌(chou)(chou)收(shou)(shou)入(ru)本(ben)來是(shi)(shi)(shi)一種(zhong)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)外(wai)(wai)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)(shou)入(ru)，但(dan)是(shi)(shi)(shi)，在地(di)方(fang)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)特(te)別(bie)是(shi)(shi)(shi)鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)缺乏(fa)主(zhu)體(ti)稅(shui)種(zhong)從而產(chan)生自身(shen)無法(fa)消除的(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)缺口(kou)，并且又不能指望中央或上級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)轉移支(zhi)付來彌(mi)補(bu)這(zhe)種(zhong)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)缺口(kou)的(de)(de)(de)情況下(xia)，為(wei)了保證鄉(xiang)級(ji)(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)正(zheng)常運行，以稅(shui)外(wai)(wai)收(shou)(shou)費(fei)為(wei)主(zhu)要特(te)征的(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)自籌(chou)(chou)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)就(jiu)演變成一種(zhong)非(fei)正(zheng)式的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)安(an)排。這(zhe)種(zhong)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)安(an)排以向農民(min)額(e)外(wai)(wai)索取為(wei)本(ben)質，成為(wei)日后(hou)嚴重的(de)(de)(de)農村、農民(min)問題的(de)(de)(de)制(zhi)(zhi)(zhi)度(du)(du)腫瘤。

二、鄉級(ji)財(cai)政長期(qi)存(cun)在(zai)的主要弊端

（一）吃飯財政

我國(guo)鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政供養(yang)(yang)人(ren)員數量相當龐大(da)，已達870.9萬(wan)人(ren)，按2001年(nian)全(quan)國(guo)共有40161個鄉(xiang)鎮計算，平均每個鄉(xiang)鎮擁(yong)有財(cai)政供養(yang)(yang)人(ren)員200多人(ren)。這樣(yang)，就(jiu)出(chu)現了財(cai)力匱乏的(de)鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政以占(zhan)(zhan)全(quan)國(guo)7％左右的(de)財(cai)政收入(ru)，供養(yang)(yang)占(zhan)(zhan)全(quan)國(guo)財(cai)政供養(yang)(yang)人(ren)員總(zong)數的(de)20％。其結果(guo)，鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政收入(ru)的(de)大(da)多數被財(cai)政供養(yang)(yang)人(ren)員“吃”掉了。在1998年(nian)鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政總(zong)支出(chu)中，鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政供養(yang)(yang)人(ren)員經費占(zhan)(zhan)67.83％。

（二）加重農民負擔

實際上，從(cong)(cong)農(nong)村時期起(qi)，就(jiu)存(cun)在(zai)農(nong)民負擔問題，只不過那時被隱性(xing)化(hua)(hua)了。而(er)重(zhong)建鄉級財政之(zhi)后(hou)，形式上是(shi)用自(zi)籌制度代替(ti)了對于“經濟(ji)剩余”的直接支配，實質上不過是(shi)把對于農(nong)民生產剩余的索取從(cong)(cong)初分配移到了再分配，從(cong)(cong)而(er)使得(de)農(nong)民的負擔問題顯性(xing)化(hua)(hua)。

通過表1的(de)數據可以(yi)看出，從(cong)1996年(nian)(nian)到2000年(nian)(nian)鄉鎮(zhen)(zhen)自籌資金(jin)占鄉鎮(zhen)(zhen)財(cai)政總(zong)收入的(de)比例都在30％以(yi)上，基(ji)本(ben)上是逐(zhu)年(nian)(nian)增加，2000年(nian)(nian)更(geng)是占到了(le)當(dang)年(nian)(nian)鄉鎮(zhen)(zhen)財(cai)政總(zong)收入的(de)39.29％。自籌資金(jin)的(de)迅速增長，實際上是鄉鎮(zhen)(zhen)財(cai)政在有限的(de)財(cai)政資源基(ji)礎上將負擔轉嫁(jia)給轄區內的(de)農民(min)(min)，這樣一來(lai)，農民(min)(min)成為鄉鎮(zhen)(zhen)財(cai)政支出的(de)分(fen)擔者，因此，自籌資金(jin)規模的(de)不(bu)斷擴(kuo)大是以(yi)犧牲農民(min)(min)利益和加重(zhong)農民(min)(min)負擔為代(dai)價(jia)的(de)。

1996年，國家大幅提高(gao)(gao)定購糧(liang)價，農民的收(shou)入(ru)提高(gao)(gao)了9％。這以后，農民收(shou)入(ru)狀況就不(bu)容樂觀了，1997～2000年，其增長(chang)率持續下(xia)(xia)滑，分別是(shi)4.6％、4.3％、3.8％、2.1％。2001年有所回(hui)升，也僅達到4.2％；與農民收(shou)入(ru)增速極低相對(dui)應的是(shi)，農民負擔(dan)(dan)尤其是(shi)稅外(wai)負擔(dan)(dan)居(ju)高(gao)(gao)不(bu)下(xia)(xia)。

由表(biao)2可知，在(zai)(zai)(zai)農民(min)(min)所承受(shou)的(de)(de)(de)(de)(de)負(fu)擔中，農業稅以(yi)外的(de)(de)(de)(de)(de)非稅部分占(zhan)了(le)大(da)頭，雖然(ran)這些年(nian)來有所下降，但是2000年(nian)仍然(ran)高達62.8％。由此看出，財(cai)(cai)(cai)政自籌(chou)制度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)存在(zai)(zai)(zai)，使(shi)鄉(xiang)(xiang)級(ji)財(cai)(cai)(cai)政收(shou)(shou)(shou)入(ru)在(zai)(zai)(zai)很大(da)程度(du)上依靠自籌(chou)資(zi)(zi)金的(de)(de)(de)(de)(de)籌(chou)措(cuo)，這種主要在(zai)(zai)(zai)稅收(shou)(shou)(shou)范(fan)(fan)圍以(yi)外尋(xun)找政府收(shou)(shou)(shou)入(ru)的(de)(de)(de)(de)(de)制度(du)安排，直接造成了(le)農民(min)(min)非稅負(fu)擔的(de)(de)(de)(de)(de)增加。當(dang)初在(zai)(zai)(zai)自籌(chou)制度(du)設計時，雖然(ran)對(dui)自籌(chou)收(shou)(shou)(shou)入(ru)范(fan)(fan)圍、內容和對(dui)象，以(yi)及對(dui)自籌(chou)收(shou)(shou)(shou)入(ru)的(de)(de)(de)(de)(de)支(zhi)出做了(le)明確規定(ding)，但沒有形成有效(xiao)的(de)(de)(de)(de)(de)監督和嚴格(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)管理，以(yi)至(zhi)于發(fa)展至(zhi)今，當(dang)自籌(chou)支(zhi)出范(fan)(fan)圍和數額擴(kuo)大(da)時，自籌(chou)收(shou)(shou)(shou)入(ru)的(de)(de)(de)(de)(de)范(fan)(fan)圍和數額也(ye)因(yin)此而相(xiang)應地(di)擴(kuo)大(da)，最(zui)終演變成鄉(xiang)(xiang)級(ji)財(cai)(cai)(cai)政的(de)(de)(de)(de)(de)亂收(shou)(shou)(shou)費、亂攤派、亂集(ji)資(zi)(zi)。可以(yi)說，財(cai)(cai)(cai)政自籌(chou)制度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)存在(zai)(zai)(zai)，為(wei)鄉(xiang)(xiang)級(ji)財(cai)(cai)(cai)政“合法”地(di)隨意榨取(qu)農民(min)(min)、加重農民(min)(min)負(fu)擔，提供了(le)制度(du)基礎，也(ye)就使(shi)鄉(xiang)(xiang)級(ji)財(cai)(cai)(cai)政異變為(wei)“收(shou)(shou)(shou)費財(cai)(cai)(cai)政”。

（三）負債累累

鄉(xiang)(xiang)(xiang)級財政(zheng)加重農民(min)負擔之后(hou)仍(reng)然不能滿足(zu)其財政(zheng)支出(chu)的(de)擴(kuo)張，鄉(xiang)(xiang)(xiang)級財政(zheng)的(de)擴(kuo)張本性還表現為毫(hao)無理性的(de)政(zheng)府債務。目前，據(ju)保守估計(ji)，全(quan)國(guo)鄉(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)政(zheng)府欠債不低于2200億元。據(ju)對(dui)全(quan)國(guo)81個農民(min)負擔監測縣的(de)調查，2000年(nian)，鄉(xiang)(xiang)(xiang)均債務額達1098.6萬元。全(quan)國(guo)負債鄉(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)占(zhan)(zhan)鄉(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)總數的(de)84％。安(an)徽省(sheng)(sheng)負債鄉(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)占(zhan)(zhan)全(quan)省(sheng)(sheng)鄉(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)總數的(de)90％以上。山東(dong)省(sheng)(sheng)2000年(nian)鄉(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)級負債占(zhan)(zhan)當(dang)年(nian)鄉(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)財政(zheng)收(shou)入的(de)比重，全(quan)省(sheng)(sheng)為82.2％，最高的(de)棗莊市達180.9％。

安徽青陽(yang)縣(xian)(xian)轄19個(ge)(ge)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)（目前縮減為(wei)15個(ge)(ge)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)），178個(ge)(ge)行政村(cun)(cun)，鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)兩(liang)級債(zhai)(zhai)務(wu)總(zong)計29792萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)，其(qi)中鄉(xiang)(xiang)級債(zhai)(zhai)務(wu)22006萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)，村(cun)(cun)級債(zhai)(zhai)務(wu)7786萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)，鄉(xiang)(xiang)級債(zhai)(zhai)務(wu)平均1158.21萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)（按17個(ge)(ge)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)計算），村(cun)(cun)級債(zhai)(zhai)務(wu)平均43.74萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)。一些鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)負債(zhai)(zhai)額(e)數(shu)倍于(yu)其(qi)全(quan)年財(cai)政收(shou)(shou)入(ru)，如：渦(wo)陽(yang)縣(xian)(xian)新興鎮(zhen)2000年財(cai)政收(shou)(shou)入(ru)428萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)，而(er)其(qi)負債(zhai)(zhai)額(e)高達1274萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)，相(xiang)當于(yu)鎮(zhen)財(cai)政收(shou)(shou)入(ru)的(de)3倍；蒙城縣(xian)(xian)三義鎮(zhen)2000年財(cai)政收(shou)(shou)入(ru)512萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)，而(er)其(qi)賬面負債(zhai)(zhai)額(e)高達2200萬(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)，相(xiang)當于(yu)該鎮(zhen)財(cai)政收(shou)(shou)入(ru)的(de)4.3倍。

據對(dui)四(si)川部分地(di)(di)(di)區(qu)(qu)共計(ji)(ji)(ji)100個(ge)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)狀況的(de)(de)調查，可以發現鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)的(de)(de)兩大特點：一是負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)涉及面寬。從抽樣的(de)(de)100個(ge)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)看，負(fu)有(you)各種(zhong)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)的(de)(de)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)占82％，有(you)不(bu)少(shao)(shao)縣（市(shi)、區(qu)(qu)）鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)面甚至達(da)到(dao)了100％。有(you)的(de)(de)地(di)(di)(di)方由(you)于(yu)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)造成(cheng)村(cun)一級也(ye)不(bu)同(tong)程度(du)地(di)(di)(di)產生(sheng)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)。二是負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)額較大。100個(ge)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)中，負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)在100萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)以上的(de)(de)46個(ge)，占負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)總(zong)數的(de)(de)46％。其(qi)中，負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)最(zui)高的(de)(de)松(song)濤鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)達(da)到(dao)1210萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)，按(an)農業人口(kou)計(ji)(ji)(ji)算，人均(jun)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)219.5元(yuan)(yuan)(yuan)。丹棱(leng)縣12個(ge)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)總(zong)額2060.59萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)，平(ping)均(jun)每個(ge)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)103.03萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)。合江(jiang)縣被調查的(de)(de)15個(ge)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)都負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)，其(qi)中，負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)額最(zui)少(shao)(shao)的(de)(de)180萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)，最(zui)多(duo)的(de)(de)700多(duo)萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)。四(si)川廣元(yuan)(yuan)(yuan)市(shi)的(de)(de)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)現象也(ye)很(hen)嚴重，以經濟(ji)狀況最(zui)好的(de)(de)市(shi)中區(qu)(qu)為(wei)(wei)例，據不(bu)完全(quan)(quan)(quan)統(tong)計(ji)(ji)(ji)，到(dao)1999年，全(quan)(quan)(quan)區(qu)(qu)鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)達(da)5567萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)（不(bu)包括(kuo)農村(cun)合作基(ji)金會的(de)(de)2839萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)），鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)平(ping)均(jun)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)371萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)，當(dang)年鄉(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)負(fu)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)額比全(quan)(quan)(quan)區(qu)(qu)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)入5304萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)還多(duo)200余(yu)萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)；屬國定貧困縣的(de)(de)朝天(tian)區(qu)(qu)，據統(tong)計(ji)(ji)(ji)，到(dao)2001年末，全(quan)(quan)(quan)區(qu)(qu)政(zheng)(zheng)(zheng)府債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)余(yu)額達(da)1.66億元(yuan)(yuan)(yuan)（經過(guo)審計(ji)(ji)(ji)部門的(de)(de)專門審核(he)），其(qi)中，鄉(xiang)級債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)為(wei)(wei)6910萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)，村(cun)級債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)為(wei)(wei)1450萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)，全(quan)(quan)(quan)區(qu)(qu)政(zheng)(zheng)(zheng)府債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)(wu)余(yu)額相(xiang)當(dang)于(yu)全(quan)(quan)(quan)區(qu)(qu)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)年收(shou)入（2001年的(de)(de)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)入為(wei)(wei)1932萬(wan)(wan)(wan)(wan)(wan)元(yuan)(yuan)(yuan)）的(de)(de)8．6倍。

湖(hu)北省鄉(xiang)級(ji)負(fu)債(zhai)(zhai)面在95％以上(shang)，村(cun)級(ji)負(fu)債(zhai)(zhai)面也在90％以上(shang)，幾乎是(shi)鄉(xiang)鄉(xiang)有債(zhai)(zhai)、村(cun)村(cun)欠錢。地處大別山區的(de)湖(hu)北省黃岡市鄉(xiang)鎮級(ji)債(zhai)(zhai)務達31095萬(wan)元(yuan)，鄉(xiang)均248萬(wan)元(yuan)。襄陽縣直接的(de)財政(zheng)債(zhai)(zhai)務為28925萬(wan)元(yuan)，占2000年全縣實際可支配財政(zheng)收入的(de)140.3％；2001年是(shi)債(zhai)(zhai)務的(de)還(huan)款高峰期，到期金額為15840萬(wan)元(yuan)；全縣17個鎮都負(fu)債(zhai)(zhai)，鎮級(ji)平均負(fu)債(zhai)(zhai)2411萬(wan)元(yuan)。

目(mu)(mu)前(qian)，鄉(xiang)鎮債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)有幾(ji)大特點(dian)：第(di)一，債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)規模(mo)龐(pang)大，通(tong)常鄉(xiang)鎮的(de)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)都(dou)(dou)是本級財政(zheng)收入(ru)的(de)若(ruo)干倍；第(di)二，債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)構成復雜，從鄉(xiang)鎮債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)的(de)支出用途看，其(qi)構成主(zhu)要(yao)包括兩個方面：發(fa)(fa)展中的(de)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)和消(xiao)費型債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)。前(qian)者主(zhu)要(yao)是鄉(xiang)鎮興建(jian)公共設施(shi)，發(fa)(fa)展教育以及當(dang)時發(fa)(fa)展鄉(xiang)鎮企業(ye)的(de)遺留債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)等(deng)，這種債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)是具備(bei)超(chao)前(qian)發(fa)(fa)展條(tiao)件的(de)鄉(xiang)鎮為了(le)適應超(chao)前(qian)發(fa)(fa)展而有意在預算外融資，即以負債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)方式解決基礎設施(shi)等(deng)項(xiang)目(mu)(mu)投入(ru)所造成。相應地，這種債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)可由(you)發(fa)(fa)展的(de)效益來(lai)抵償；后(hou)者則是因行(xing)政(zheng)支出膨脹，財政(zheng)缺口拉大，鄉(xiang)鎮為了(le)持(chi)續運轉(zhuan)舉債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)導致的(de)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)，包括機關運轉(zhuan)而形成的(de)各類(lei)欠賬和工資欠賬等(deng)，這類(lei)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)幾(ji)乎沒(mei)有償還(huan)的(de)可能；第(di)三，債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)利息高，在這些(xie)鄉(xiang)鎮債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)中除了(le)部(bu)分按國家規定的(de)金融利率借款(kuan)外，還(huan)有大量的(de)集資借款(kuan)、向其(qi)他單位的(de)借款(kuan)等(deng)，這些(xie)借貸利率一般(ban)都(dou)(dou)遠高于一般(ban)的(de)市(shi)場貸款(kuan)利率；第(di)四(si)，債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)累積時間長，且呈逐年(nian)上(shang)升趨勢，很(hen)多都(dou)(dou)成了(le)“五十年(nian)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)”、“百(bai)年(nian)債(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)(zhai)務(wu)”。

（四）體制弊端

我(wo)國鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)運行過程(cheng)中暴露出的(de)(de)各種(zhong)問題，無論是(shi)“吃飯(fan)(fan)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)”、加重(zhong)農民負(fu)擔還是(shi)沉重(zhong)的(de)(de)債(zhai)務包袱，其(qi)實都是(shi)鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)制弊(bi)端的(de)(de)外在(zai)反(fan)應。我(wo)國鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)中的(de)(de)多數是(shi)供(gong)養鄉(xiang)干部的(de)(de)“吃飯(fan)(fan)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)”，滿(man)足地方公共需求的(de)(de)能(neng)力很(hen)弱；我(wo)國鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)嚴重(zhong)負(fu)債(zhai)以及財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)支出惡性(xing)膨脹，表明，它(ta)具有“自我(wo)滿(man)足”“自我(wo)服務”的(de)(de)特性(xing)，即鄉(xiang)級(ji)(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)存在(zai)一種(zhong)內在(zai)擴張(zhang)本性(xing)。

鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)的這種利(li)益擴張更多的是(shi)一(yi)種負面效應，即(ji)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)政(zheng)(zheng)(zheng)府行為常(chang)常(chang)以是(shi)否能(neng)帶來(lai)經(jing)(jing)濟(ji)利(li)益或財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收益為目標，過度地參與(yu)和(he)干預市場和(he)經(jing)(jing)濟(ji)活動，造成政(zheng)(zheng)(zheng)企不(bu)分、政(zheng)(zheng)(zheng)經(jing)(jing)不(bu)分。鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)政(zheng)(zheng)(zheng)府往往表現出很強的自我擴張慣(guan)性(xing)：在(zai)橫向關系上(shang)(shang)，鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)政(zheng)(zheng)(zheng)府管了不(bu)該管的事，將行政(zheng)(zheng)(zheng)、政(zheng)(zheng)(zheng)治(zhi)職能(neng)和(he)經(jing)(jing)濟(ji)職能(neng)、社會職能(neng)混為一(yi)談；在(zai)與(yu)鄉(xiang)(xiang)村關系上(shang)(shang)，鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)習慣(guan)于簡單、粗暴地干涉村民(min)自治(zhi)，將村民(min)自治(zhi)組織依然視(shi)為自己的下屬機構；在(zai)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)(zhen)(zhen)與(yu)“國(guo)家”關系上(shang)(shang)，與(yu)“國(guo)家”爭(zheng)奪資源(yuan)，侵害了“國(guo)家”的利(li)益。

鄉(xiang)(xiang)鎮政府掌(zhang)握(wo)了獨立的(de)財權，就(jiu)可以自主地(di)增設(she)一(yi)些機(ji)構(gou)，自聘工(gong)作(zuo)人(ren)員(yuan)或“幫(bang)辦”。鄉(xiang)(xiang)鎮一(yi)級不僅(jin)“五大班(ban)子”俱全，而且實(shi)現了黨政機(ji)構(gou)的(de)科層化設(she)置(zhi)。據國(guo)家統計局等11個(ge)(ge)部委對(dui)全國(guo)1020個(ge)(ge)有代表性(xing)鄉(xiang)(xiang)鎮的(de)抽樣調查，平均(jun)每(mei)(mei)個(ge)(ge)鄉(xiang)(xiang)鎮黨政內設(she)機(ji)構(gou)為(wei)16個(ge)(ge)，其人(ren)員(yuan)平均(jun)為(wei)158人(ren)，超過正(zheng)常(chang)編(bian)制的(de)2～3倍；平均(jun)每(mei)(mei)個(ge)(ge)鄉(xiang)(xiang)鎮下屬單(dan)位為(wei)19個(ge)(ge)，其人(ren)員(yuan)達290余人(ren)，嚴重(zhong)超編(bian)。現在一(yi)個(ge)(ge)中等鄉(xiang)(xiang)鎮的(de)工(gong)作(zuo)人(ren)員(yuan)就(jiu)超過了20世紀(ji)50年代一(yi)個(ge)(ge)普(pu)通縣的(de)編(bian)制人(ren)數，“吃(chi)飯財政”由(you)此形成。

如果假設鄉(xiang)(xiang)域內的(de)(de)(de)農民(min)(min)的(de)(de)(de)供(gong)養(yang)能(neng)力(li)是(shi)無限的(de)(de)(de)，那么，“吃飯財政(zheng)(zheng)”與(yu)加重(zhong)農民(min)(min)負擔(dan)無關。相反，我國(guo)鄉(xiang)(xiang)域內的(de)(de)(de)農民(min)(min)的(de)(de)(de)供(gong)養(yang)能(neng)力(li)是(shi)極(ji)其有限的(de)(de)(de)。在廣(guang)大農民(min)(min)的(de)(de)(de)“經濟剩(sheng)余”通過(guo)價格(ge)“剪刀差”方式托起(qi)了(le)(le)(le)新中(zhong)國(guo)初期(qi)(qi)的(de)(de)(de)工業化之后(hou)，農村和(he)農民(min)(min)就長(chang)期(qi)(qi)處于(yu)資本的(de)(de)(de)“貧血”狀(zhuang)態，維持溫飽和(he)生(sheng)存已屬不易，應(ying)當說，在其上承載建國(guo)初期(qi)(qi)的(de)(de)(de)派出機構式的(de)(de)(de)“鄉(xiang)(xiang)公(gong)所”乃(nai)是(shi)極(ji)限。可悲之處在于(yu)，不但(dan)不斷(duan)膨脹的(de)(de)(de)鄉(xiang)(xiang)鎮機構和(he)財政(zheng)(zheng)供(gong)養(yang)人員(yuan)早就超過(guo)了(le)(le)(le)鄉(xiang)(xiang)域內的(de)(de)(de)農民(min)(min)的(de)(de)(de)供(gong)養(yang)能(neng)力(li)，而(er)使(shi)農民(min)(min)負擔(dan)不斷(duan)加重(zhong)，而(er)且轄區(qu)內的(de)(de)(de)農民(min)(min)提供(gong)了(le)(le)(le)鄉(xiang)(xiang)鎮政(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)主(zhu)要收入卻享受(shou)不到應(ying)有的(de)(de)(de)公(gong)共服務，而(er)只是(shi)供(gong)養(yang)了(le)(le)(le)一(yi)群(qun)“吃飯”的(de)(de)(de)官(guan)員(yuan)，這種負擔(dan)對于(yu)農民(min)(min)來(lai)說就只是(shi)一(yi)種額(e)外負擔(dan)。

鄉(xiang)鎮債務固然(ran)是由不(bu)同的(de)(de)(de)(de)(de)原(yuan)因(yin)(yin)而(er)(er)形成(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)，比如政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策因(yin)(yin)素，發展過程中(zhong)的(de)(de)(de)(de)(de)原(yuan)因(yin)(yin)，管理上的(de)(de)(de)(de)(de)缺陷等等，但究(jiu)其(qi)根本原(yuan)因(yin)(yin)卻是鄉(xiang)級(ji)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)制(zhi)自(zi)(zi)身(shen)的(de)(de)(de)(de)(de)擴(kuo)張(zhang)沖動。一方(fang)面(mian)，現(xian)階段我國(guo)巨額鄉(xiang)鎮債務的(de)(de)(de)(de)(de)很大部分(fen)，不(bu)是農村市場的(de)(de)(de)(de)(de)經濟(ji)主體(ti)農民(min)或各(ge)種經濟(ji)組織在(zai)正(zheng)常生產經營(ying)過程中(zhong)形成(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)正(zheng)常債權(quan)、債務關系，而(er)(er)是政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府超越(yue)其(qi)職能權(quan)限(xian)，代(dai)替(ti)農民(min)或集體(ti)經濟(ji)組織決策、創政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)績、達標等行為(wei)形成(cheng)的(de)(de)(de)(de)(de)非生產經營(ying)債務。鄉(xiang)鎮政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府之所(suo)以有直(zhi)接參(can)與(yu)和(he)領導經濟(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)動力，主要是因(yin)(yin)為(wei)來自(zi)(zi)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)包(bao)(bao)干(gan)體(ti)制(zhi)改革賦予的(de)(de)(de)(de)(de)利益，即(ji)在(zai)與(yu)上級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)府就財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)包(bao)(bao)干(gan)數額的(de)(de)(de)(de)(de)討價還價中(zhong)，獲得(de)了(le)較大空間的(de)(de)(de)(de)(de)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)創收(shou)自(zi)(zi)主權(quan)，以及在(zai)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)上繳任(ren)務完(wan)成(cheng)之后，獲得(de)的(de)(de)(de)(de)(de)擴(kuo)大自(zi)(zi)主支(zhi)配財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)入的(de)(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)策空間。另一方(fang)面(mian)，鄉(xiang)級(ji)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)所(suo)具有的(de)(de)(de)(de)(de)“吃飯財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)”的(de)(de)(de)(de)(de)特性，直(zhi)接導致了(le)鄉(xiang)鎮行政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)管理費(fei)用(yong)居(ju)高不(bu)下，財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)支(zhi)出剛性增長，從而(er)(er)形成(cheng)為(wei)彌(mi)補財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)(zheng)缺口(kou)而(er)(er)產生的(de)(de)(de)(de)(de)消費(fei)型債務。

我(wo)國(guo)預(yu)(yu)算(suan)制(zhi)度(du)普遍缺(que)乏(fa)(fa)剛(gang)(gang)性(xing)，乃是(shi)(shi)(shi)(shi)我(wo)國(guo)財政體(ti)制(zhi)的(de)(de)根本(ben)性(xing)缺(que)陷，也是(shi)(shi)(shi)(shi)我(wo)國(guo)市場經濟體(ti)制(zhi)的(de)(de)基礎性(xing)缺(que)陷。缺(que)乏(fa)(fa)剛(gang)(gang)性(xing)的(de)(de)預(yu)(yu)算(suan)制(zhi)度(du)，正是(shi)(shi)(shi)(shi)我(wo)國(guo)政府行(xing)為隨(sui)意(yi)性(xing)弊端之淵(yuan)藪。預(yu)(yu)算(suan)制(zhi)度(du)缺(que)乏(fa)(fa)剛(gang)(gang)性(xing)猶如“和(he)(he)(he)面(mian)”，收(shou)(shou)入(ru)是(shi)(shi)(shi)(shi)面(mian)，財政供養(yang)人員是(shi)(shi)(shi)(shi)水(shui)，水(shui)多加(jia)面(mian)，面(mian)多加(jia)水(shui)，直到(dao)無(wu)面(mian)可和(he)(he)(he)。對(dui)于(yu)(yu)社會整體(ti)而言，這種缺(que)乏(fa)(fa)剛(gang)(gang)性(xing)的(de)(de)預(yu)(yu)算(suan)制(zhi)度(du)的(de)(de)總體(ti)表現是(shi)(shi)(shi)(shi)，預(yu)(yu)算(suan)外收(shou)(shou)入(ru)和(he)(he)(he)非(fei)預(yu)(yu)算(suan)收(shou)(shou)入(ru)以(yi)及在支(zhi)出(chu)上隨(sui)意(yi)突破預(yu)(yu)算(suan)，直接(jie)導致(zhi)政府行(xing)政開(kai)支(zhi)膨(peng)脹、官民比例(li)趨高和(he)(he)(he)壓縮社會資本(ben)積累。對(dui)于(yu)(yu)農村(cun)，特別是(shi)(shi)(shi)(shi)對(dui)于(yu)(yu)農業(ye)鄉鎮來說，這種缺(que)乏(fa)(fa)剛(gang)(gang)性(xing)的(de)(de)預(yu)(yu)算(suan)制(zhi)度(du)表現為財政自(zi)籌制(zhi)度(du)，由于(yu)(yu)財政自(zi)籌制(zhi)度(du)主(zhu)要指向生產(chan)率(lv)和(he)(he)(he)收(shou)(shou)入(ru)水(shui)平最低的(de)(de)農民，其后(hou)果必然是(shi)(shi)(shi)(shi)農民的(de)(de)貧窮和(he)(he)(he)農村(cun)發(fa)展的(de)(de)停滯。

鄉級財政(zheng)的擴(kuo)張本性要求鄉鎮自(zi)(zi)籌資金不(bu)斷(duan)增加(jia)，這種需求借助于財政(zheng)自(zi)(zi)籌制度這個制度工具(ju)而實現，成為隨意(yi)對農(nong)(nong)民(min)(min)稅外收費。這樣，鄉級財政(zheng)就可以(yi)明火執仗地向農(nong)(nong)民(min)(min)伸(shen)手，隨意(yi)將負擔轉嫁給農(nong)(nong)民(min)(min)，最終演化為消耗農(nong)(nong)民(min)(min)收入(ru)、加(jia)重農(nong)(nong)民(min)(min)負擔的“體(ti)制包(bao)袱”。

三、農村稅費改革(ge)后鄉級財政的窘(jiong)境

（一(yi)）鄉(xiang)級財(cai)政危機凸現

目前(qian)(qian)，全國鄉(xiang)(xiang)級(ji)財政供養人(ren)員(yuan)870.9萬人(ren)，按人(ren)均一年1萬元的(de)經(jing)(jing)費(fei)(fei)估算，鄉(xiang)(xiang)級(ji)財政每年光(guang)是負(fu)擔(dan)這些人(ren)員(yuan)的(de)經(jing)(jing)費(fei)(fei)就達870多億元，而農業(ye)稅(shui)充其量有(you)500億元，其間的(de)差額(e)以前(qian)(qian)主要(yao)靠自(zi)籌(chou)收入(ru)(ru)來(lai)填補。農村(cun)稅(shui)費(fei)(fei)改革取消了這種自(zi)籌(chou)收入(ru)(ru)，鄉(xiang)(xiang)鎮特別是農業(ye)鄉(xiang)(xiang)鎮主要(yao)依靠農業(ye)稅(shui)形成財政收入(ru)(ru)時，鄉(xiang)(xiang)級(ji)財政的(de)體(ti)制弊端立刻就現了原形，鄉(xiang)(xiang)級(ji)財政頓時陷入(ru)(ru)危機之中。

鄉(xiang)級財政(zheng)危機(ji)的(de)(de)(de)基本特征是巨(ju)額財政(zheng)缺口使鄉(xiang)級財政(zheng)難以為(wei)繼。例如，全國最早開始稅費改革試點的(de)(de)(de)太和縣，全縣31個鄉(xiang)鎮的(de)(de)(de)78％的(de)(de)(de)財政(zheng)收入(ru)都(dou)來(lai)自于(yu)農業(ye)稅，稅改后的(de)(de)(de)2000年，農業(ye)稅及附加總共只有0.87億(yi)元(yuan)(yuan)，盡管中央每年要給太和縣下(xia)撥3000多萬(wan)元(yuan)(yuan)作(zuo)為(wei)農村(cun)稅費改革的(de)(de)(de)補助，但財政(zheng)缺口依然(ran)高(gao)(gao)達6000多萬(wan)元(yuan)(yuan)，占到了(le)當年財政(zheng)收入(ru)的(de)(de)(de)51.3％；全縣31個鄉(xiang)鎮的(de)(de)(de)財政(zheng)供養人員為(wei)27151人，每年的(de)(de)(de)工(gong)資性支出高(gao)(gao)達9955萬(wan)元(yuan)(yuan)，而2001年太和縣鄉(xiang)鎮的(de)(de)(de)財政(zheng)收入(ru)只有9103萬(wan)元(yuan)(yuan)，僅(jin)工(gong)資支出一(yi)項(xiang)，就(jiu)使鄉(xiang)級財政(zheng)出現了(le)800多萬(wan)元(yuan)(yuan)的(de)(de)(de)缺口。

（二）鄉(xiang)級財(cai)政支出(chu)規(gui)模的壓縮存在限度

稅(shui)(shui)費改(gai)革(ge)(ge)(ge)后，盡管農(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)型鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)的(de)(de)(de)(de)巨大財政(zheng)(zheng)缺口(kou)產生了(le)縮(suo)(suo)減財政(zheng)(zheng)支(zhi)出(chu)(chu)規模的(de)(de)(de)(de)壓(ya)力(li)(li)，但是(shi)(shi)，鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)財政(zheng)(zheng)支(zhi)出(chu)(chu)總體(ti)上依然呈現(xian)(xian)出(chu)(chu)穩(wen)步增長(chang)、支(zhi)出(chu)(chu)結構基(ji)本(ben)保持(chi)(chi)不(bu)(bu)(bu)變的(de)(de)(de)(de)格局。實(shi)(shi)際上，伴隨農(nong)(nong)(nong)村(cun)稅(shui)(shui)費改(gai)革(ge)(ge)(ge)進行的(de)(de)(de)(de)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)機(ji)(ji)構改(gai)革(ge)(ge)(ge)、縮(suo)(suo)減支(zhi)出(chu)(chu)等(deng)措施效果并不(bu)(bu)(bu)明顯。從表面上看(kan)(kan)，要(yao)壓(ya)縮(suo)(suo)已經達到(dao)一定(ding)標準的(de)(de)(de)(de)支(zhi)出(chu)(chu)規模，會觸(chu)動各方面的(de)(de)(de)(de)既得利(li)益，具有相(xiang)(xiang)當大的(de)(de)(de)(de)難度，很(hen)難希望依靠壓(ya)縮(suo)(suo)財政(zheng)(zheng)支(zhi)出(chu)(chu)使鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)財政(zheng)(zheng)走(zou)出(chu)(chu)困境。從本(ben)質上看(kan)(kan)，鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)機(ji)(ji)構及(ji)其(qi)人(ren)(ren)(ren)員(yuan)的(de)(de)(de)(de)維(wei)持(chi)(chi)成本(ben)有其(qi)最低限度，或者(zhe)說，最精簡的(de)(de)(de)(de)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)機(ji)(ji)構和(he)干(gan)部人(ren)(ren)(ren)數所耗費的(de)(de)(de)(de)財政(zheng)(zheng)支(zhi)出(chu)(chu)也是(shi)(shi)剛(gang)性的(de)(de)(de)(de)。固然可(ke)以(yi)壓(ya)縮(suo)(suo)冗員(yuan)，但是(shi)(shi)，維(wei)持(chi)(chi)現(xian)(xian)行鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)框(kuang)架(jia)的(de)(de)(de)(de)必要(yao)人(ren)(ren)(ren)員(yuan)卻無法(fa)壓(ya)縮(suo)(suo)。因此，問題的(de)(de)(de)(de)實(shi)(shi)質不(bu)(bu)(bu)在(zai)于(yu)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)是(shi)(shi)否(fou)壓(ya)縮(suo)(suo)機(ji)(ji)構和(he)人(ren)(ren)(ren)員(yuan)，而(er)(er)在(zai)于(yu)現(xian)(xian)行鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)框(kuang)架(jia)本(ben)身是(shi)(shi)否(fou)必要(yao)。換言之，問題的(de)(de)(de)(de)實(shi)(shi)質在(zai)于(yu)，現(xian)(xian)行鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)框(kuang)架(jia)及(ji)其(qi)必要(yao)人(ren)(ren)(ren)員(yuan)是(shi)(shi)否(fou)與以(yi)農(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)為主體(ti)的(de)(de)(de)(de)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)域(yu)的(de)(de)(de)(de)供(gong)(gong)養能(neng)(neng)力(li)(li)相(xiang)(xiang)適應？顯然，農(nong)(nong)(nong)村(cun)稅(shui)(shui)費改(gai)革(ge)(ge)(ge)后，廣大農(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)鎮(zhen)的(de)(de)(de)(de)財政(zheng)(zheng)收入主要(yao)由農(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)稅(shui)(shui)構成這(zhe)一事實(shi)(shi)，就決定(ding)了(le)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)域(yu)的(de)(de)(de)(de)供(gong)(gong)養能(neng)(neng)力(li)(li)的(de)(de)(de)(de)大小。一方面，維(wei)持(chi)(chi)現(xian)(xian)行鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)框(kuang)架(jia)的(de)(de)(de)(de)必要(yao)人(ren)(ren)(ren)員(yuan)是(shi)(shi)精簡人(ren)(ren)(ren)員(yuan)的(de)(de)(de)(de)底線；另一方面，單靠農(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)稅(shui)(shui)連供(gong)(gong)養這(zhe)些必要(yao)人(ren)(ren)(ren)員(yuan)“吃(chi)飯”都不(bu)(bu)(bu)夠。因此，現(xian)(xian)行鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)框(kuang)架(jia)決定(ding)了(le)壓(ya)縮(suo)(suo)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)財政(zheng)(zheng)支(zhi)出(chu)(chu)的(de)(de)(de)(de)限度，而(er)(er)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)域(yu)的(de)(de)(de)(de)供(gong)(gong)養能(neng)(neng)力(li)(li)則(ze)決定(ding)了(le)真正應當壓(ya)縮(suo)(suo)的(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)鄉(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)(fu)本(ben)身。

（三）再度收費(fei)陷入“黃宗羲定(ding)律”怪圈

農(nong)村稅費改革后，在(zai)不(bu)(bu)斷增大的(de)(de)財政缺口和不(bu)(bu)斷加重的(de)(de)鄉鎮債務的(de)(de)雙重壓(ya)迫(po)下，作(zuo)為(wei)鄉級財政危機的(de)(de)另一種表現，一些鄉鎮又走上了收費的(de)(de)回頭路。

據調查，近(jin)年(nian)來，江(jiang)蘇一些地(di)區減下(xia)來的(de)農民(min)負擔又(you)出現了(le)反彈，有的(de)地(di)方擅自(zi)增(zeng)加(jia)收費(fei)項目，有的(de)收費(fei)極不規(gui)范，有的(de)仍在搞達(da)標(biao)升級活動，涉農收費(fei)嚴重超標(biao)，農民(min)反映十分(fen)強烈。例如，2002年(nian)，江(jiang)蘇灌云縣東王集鄉(xiang)(xiang)不少農戶(hu)就繳了(le)160多元(yuan)(yuan)的(de)捐助辦(ban)學費(fei)，該(gai)縣沂北鄉(xiang)(xiang)鄉(xiang)(xiang)鎮安排的(de)稅費(fei)當(dang)年(nian)也比上(shang)年(nian)加(jia)了(le)幾項，一是(shi)204國道拓(tuo)寬每人(ren)8元(yuan)(yuan)，二是(shi)還陳欠款(kuan)每人(ren)20元(yuan)(yuan)，三是(shi)新(xin)春河工程(cheng)每人(ren)8元(yuan)(yuan)，四是(shi)植樹造(zao)林(lin)款(kuan)每勞(lao)力(li)20元(yuan)(yuan)。

農村稅(shui)費(fei)(fei)改革后再(zai)度收費(fei)(fei)現(xian)象的出(chu)(chu)現(xian)明顯違背了稅(shui)費(fei)(fei)改革減(jian)輕農民(min)負擔的初衷，暴露出(chu)(chu)“黃宗羲定律”這種并(bing)稅(shui)改革怪圈的陰影，即農民(min)負擔在(zai)下降(jiang)一(yi)段(duan)時間后會漲到一(yi)個比改革前更(geng)高的水(shui)平，走向(xiang)了原先改革目的的反面。對此，國家(jia)明令禁止(zhi)是一(yi)回(hui)事，鄉(xiang)級(ji)(ji)財政危機要(yao)尋求出(chu)(chu)路(lu)又是一(yi)回(hui)事。稅(shui)費(fei)(fei)改革后出(chu)(chu)現(xian)收費(fei)(fei)反彈(dan)，正(zheng)好說明鄉(xiang)級(ji)(ji)財政體制存(cun)在(zai)深層次弊(bi)端，需要(yao)徹底改革鄉(xiang)級(ji)(ji)財政體制。如果不從(cong)根本上觸動鄉(xiang)級(ji)(ji)財政體制，稅(shui)費(fei)(fei)改革后出(chu)(chu)現(xian)的鄉(xiang)級(ji)(ji)財政困境，就使鄉(xiang)級(ji)(ji)政府為(wei)維持自身運轉而必(bi)然面臨一(yi)種兩難(nan)選擇：要(yao)么崩潰，要(yao)么再(zai)收費(fei)(fei)。

四、鄉級財政在本質上就是(shi)危機財政

事(shi)實上(shang)，以農業(ye)(ye)(ye)稅為主體財源的(de)農業(ye)(ye)(ye)鄉鎮僅僅憑(ping)農業(ye)(ye)(ye)稅遠遠不能維持自身的(de)財政支出，在此條件(jian)下，農業(ye)(ye)(ye)鄉鎮的(de)財政收(shou)入(ru)缺乏彈性(xing)（也可以叫做“經濟彈性(xing)”缺乏）就構成(cheng)鄉級財政危(wei)機的(de)內在必(bi)然性(xing)。

但是，稅費(fei)(fei)改革(ge)前，鄉(xiang)(xiang)級財政(zheng)(zheng)利用自(zi)籌(chou)制(zhi)度提供(gong)的(de)“制(zhi)度彈(dan)性(xing)”替代(dai)“經濟彈(dan)性(xing)”，就(jiu)使鄉(xiang)(xiang)級財政(zheng)(zheng)危(wei)機在形式(shi)上轉換(huan)為對(dui)于(yu)農(nong)(nong)民的(de)超經濟索取。而稅費(fei)(fei)改革(ge)取消自(zi)籌(chou)制(zhi)度的(de)結(jie)果又恢復了(le)農(nong)(nong)業(ye)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)的(de)“經濟彈(dan)性(xing)”的(de)剛性(xing)面(mian)目(mu)，迫(po)使這些(xie)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)不得不主要(yao)依賴農(nong)(nong)業(ye)稅來對(dui)付(fu)自(zi)身遠(yuan)(yuan)遠(yuan)(yuan)對(dui)付(fu)不了(le)的(de)財政(zheng)(zheng)支出，由此，鄉(xiang)(xiang)級財政(zheng)(zheng)危(wei)機徹底外(wai)顯化。可(ke)見(jian)，對(dui)于(yu)那些(xie)以農(nong)(nong)業(ye)稅為主體財源的(de)農(nong)(nong)業(ye)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)來說(shuo)，稅費(fei)(fei)改革(ge)終結(jie)自(zi)籌(chou)制(zhi)度也就(jiu)終結(jie)了(le)鄉(xiang)(xiang)級財政(zheng)(zheng)的(de)獨立地位。

稅(shui)費改(gai)革(ge)前，鄉(xiang)級財(cai)政是(shi)“量(liang)出為(wei)(wei)入”，農業稅(shui)收不足，則(ze)自籌收入填(tian)平補(bu)齊。稅(shui)費改(gai)革(ge)取消自籌制度(du)后，在以(yi)農業稅(shui)為(wei)(wei)主(zhu)體財(cai)源的(de)農業鄉(xiang)鎮鄉(xiang)級，財(cai)政似(si)乎又變為(wei)(wei)“量(liang)入為(wei)(wei)出”，而(er)(er)(er)能否真(zhen)正(zheng)做到“量(liang)入為(wei)(wei)出”，關系到能否打破“黃(huang)(huang)宗羲定律”而(er)(er)(er)避免回到“量(liang)出為(wei)(wei)入”。但(dan)是(shi)，不能以(yi)為(wei)(wei)稅(shui)費改(gai)革(ge)取消自籌制度(du)后，再精簡幾個干部(bu)就可以(yi)打破“黃(huang)(huang)宗羲定律”。只要存在鄉(xiang)級政府這(zhe)個層級，精簡干部(bu)總是(shi)有限的(de)，即使是(shi)最精簡的(de)政府機(ji)構和(he)干部(bu)人數所耗費的(de)財(cai)政支出也是(shi)剛性的(de)，而(er)(er)(er)這(zhe)種剛性的(de)鄉(xiang)級財(cai)政支出，在農業鄉(xiang)鎮往往是(shi)其財(cai)政收入所根(gen)本不能承(cheng)受的(de)。

因此，以(yi)(yi)農(nong)業稅(shui)為(wei)主體財(cai)(cai)(cai)(cai)源(yuan)的(de)(de)(de)(de)(de)農(nong)業鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)的(de)(de)(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)(cai)政收(shou)(shou)入(ru)(ru)缺乏彈性(xing)(xing)，無法與其大大超過(guo)財(cai)(cai)(cai)(cai)政收(shou)(shou)入(ru)(ru)的(de)(de)(de)(de)(de)剛性(xing)(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)(cai)政支(zhi)出(chu)相適(shi)應，這(zhe)(zhe)就(jiu)決定(ding)鄉(xiang)(xiang)級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)(cai)政在(zai)本質上就(jiu)是危(wei)(wei)機財(cai)(cai)(cai)(cai)政。一方面，財(cai)(cai)(cai)(cai)政收(shou)(shou)入(ru)(ru)缺乏彈性(xing)(xing)，這(zhe)(zhe)使大于收(shou)(shou)入(ru)(ru)的(de)(de)(de)(de)(de)支(zhi)出(chu)得(de)不(bu)(bu)到彌補而出(chu)現(xian)巨(ju)大財(cai)(cai)(cai)(cai)政缺口，從而表現(xian)為(wei)財(cai)(cai)(cai)(cai)政危(wei)(wei)機；另(ling)一方面，彌補支(zhi)出(chu)的(de)(de)(de)(de)(de)巨(ju)大壓力在(zai)預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)內被(bei)(bei)財(cai)(cai)(cai)(cai)政收(shou)(shou)入(ru)(ru)缺乏彈性(xing)(xing)所屏蔽，只(zhi)得(de)指向預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)外，從而形成強烈的(de)(de)(de)(de)(de)非預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)收(shou)(shou)入(ru)(ru)擴張(zhang)沖(chong)動(dong)。取消(xiao)自(zi)籌制度(du)，可(ke)以(yi)(yi)改變(bian)(bian)鄉(xiang)(xiang)級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)(cai)政危(wei)(wei)機的(de)(de)(de)(de)(de)形式，但不(bu)(bu)可(ke)能(neng)(neng)由此消(xiao)滅這(zhe)(zhe)個(ge)(ge)危(wei)(wei)機的(de)(de)(de)(de)(de)本性(xing)(xing)。換(huan)言之，稅(shui)費(fei)改革只(zhi)是除掉了自(zi)籌制度(du)這(zhe)(zhe)個(ge)(ge)鄉(xiang)(xiang)級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)(cai)政非預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)收(shou)(shou)入(ru)(ru)擴張(zhang)的(de)(de)(de)(de)(de)工具，并(bing)未(wei)消(xiao)除這(zhe)(zhe)種非預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)收(shou)(shou)入(ru)(ru)擴張(zhang)的(de)(de)(de)(de)(de)動(dong)因。可(ke)以(yi)(yi)看出(chu)，被(bei)(bei)非預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)收(shou)(shou)入(ru)(ru)擴張(zhang)沖(chong)動(dong)所煎(jian)熬的(de)(de)(de)(de)(de)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)負(fu)責(ze)人可(ke)以(yi)(yi)被(bei)(bei)稅(shui)費(fei)改革的(de)(de)(de)(de)(de)政治(zhi)紀律壓制住一時，暫時不(bu)(bu)起用(yong)針對農(nong)民的(de)(de)(de)(de)(de)收(shou)(shou)費(fei)手(shou)段。但是，鄉(xiang)(xiang)級(ji)(ji)財(cai)(cai)(cai)(cai)政非預(yu)(yu)(yu)算(suan)(suan)收(shou)(shou)入(ru)(ru)擴張(zhang)的(de)(de)(de)(de)(de)內在(zai)要(yao)(yao)求一定(ding)要(yao)(yao)頑強地尋求表現(xian)形式，當直接借助行(xing)政力量收(shou)(shou)費(fei)和攤派不(bu)(bu)便時，可(ke)能(neng)(neng)變(bian)(bian)賣(mai)財(cai)(cai)(cai)(cai)產(chan)，都不(bu)(bu)行(xing)的(de)(de)(de)(de)(de)話(hua)，利用(yong)政府信譽舉債就(jiu)成為(wei)唯一選擇，目前惡性(xing)(xing)膨脹的(de)(de)(de)(de)(de)鄉(xiang)(xiang)鎮(zhen)債務就(jiu)是這(zhe)(zhe)種新(xin)的(de)(de)(de)(de)(de)形式。

農(nong)(nong)村稅費(fei)改革(ge)提(ti)供了令鄉(xiang)(xiang)級財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)危機暴露的(de)(de)(de)(de)機制(zhi)。實質(zhi)上(shang)，鄉(xiang)(xiang)級財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)危機在稅費(fei)改革(ge)以前就(jiu)已(yi)經(jing)(jing)存在，但是，自(zi)籌(chou)制(zhi)度(du)(du)(du)將其掩蓋起來了。本(ben)來，經(jing)(jing)濟(ji)發展(zhan)水平決定財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)能力。對(dui)于經(jing)(jing)濟(ji)發達(da)和(he)較發達(da)的(de)(de)(de)(de)鄉(xiang)(xiang)鎮來說，不(bu)需要或(huo)者(zhe)不(bu)依靠向農(nong)(nong)民(min)額外索(suo)取的(de)(de)(de)(de)自(zi)籌(chou)制(zhi)度(du)(du)(du)來維持其本(ben)來良好的(de)(de)(de)(de)財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)狀(zhuang)況，因而只(zhi)有(you)對(dui)于他們來說，稅費(fei)改革(ge)減輕(qing)農(nong)(nong)民(min)負擔的(de)(de)(de)(de)同時并不(bu)導致其財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)狀(zhuang)況變壞(huai)。但是，對(dui)于我國目前占(zhan)多數的(de)(de)(de)(de)經(jing)(jing)濟(ji)欠發達(da)的(de)(de)(de)(de)農(nong)(nong)業鄉(xiang)(xiang)鎮來說，稅費(fei)改革(ge)前盡(jin)管已(yi)經(jing)(jing)有(you)巨額債務，鄉(xiang)(xiang)級財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)之所以大(da)體上(shang)還(huan)(huan)能連續(xu)運轉，是因為自(zi)籌(chou)制(zhi)度(du)(du)(du)把鄉(xiang)(xiang)級財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)(de)危機轉嫁給廣大(da)農(nong)(nong)民(min)。稅費(fei)改革(ge)取消自(zi)籌(chou)制(zhi)度(du)(du)(du)，就(jiu)在減輕(qing)農(nong)(nong)民(min)負擔的(de)(de)(de)(de)同時把財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)危機“還(huan)(huan)給”鄉(xiang)(xiang)級財(cai)(cai)(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)。

地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府為什么存(cun)在(zai)？按照公共財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)理(li)論，地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)(zheng)府存(cun)在(zai)的(de)(de)(de)義(yi)理(li)性(xing)(xing)基(ji)礎是提供(gong)(gong)地方(fang)(fang)性(xing)(xing)公共物品。但是，我(wo)國鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)體(ti)制(zhi)存(cun)在(zai)的(de)(de)(de)嚴重(zhong)(zhong)(zhong)問題說(shuo)明(ming)，它(ta)缺乏這種(zhong)(zhong)義(yi)理(li)基(ji)礎。我(wo)國鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)中的(de)(de)(de)多數是供(gong)(gong)養鄉(xiang)干部的(de)(de)(de)“吃飯(fan)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)”，這表明(ming)，它(ta)滿(man)足地方(fang)(fang)公共需求的(de)(de)(de)能(neng)力很(hen)弱。我(wo)國鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)嚴重(zhong)(zhong)(zhong)負債以及財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)支(zhi)出惡性(xing)(xing)膨脹表明(ming)，它(ta)具(ju)有“自我(wo)滿(man)足”“自我(wo)服務(wu)”的(de)(de)(de)特性(xing)(xing)，這種(zhong)(zhong)特性(xing)(xing)使它(ta)在(zai)很(hen)大程度上單(dan)純(chun)消耗財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收入(ru)而(er)不提供(gong)(gong)公共服務(wu)，因而(er)，它(ta)對于提供(gong)(gong)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)收入(ru)來(lai)(lai)源的(de)(de)(de)農民(min)來(lai)(lai)說(shuo)，是一種(zhong)(zhong)額外負擔。鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)存(cun)在(zai)并不能(neng)夠有效地為農村居民(min)的(de)(de)(de)社會公共需要提供(gong)(gong)服務(wu)，卻反過來(lai)(lai)成為消耗農民(min)收入(ru)，加重(zhong)(zhong)(zhong)農民(min)負擔的(de)(de)(de)“體(ti)制(zhi)包(bao)袱(fu)”。因此，消除鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)危機的(de)(de)(de)根本出路(lu)，既不是精簡干部，也不是開辟(pi)財(cai)源，而(er)是撤銷(xiao)鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)(zheng)(zheng)，并且從根本上改變(bian)鄉(xiang)級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府的(de)(de)(de)組織(zhi)和運行方(fang)(fang)式。

五、徹底(di)改革我國(guo)鄉級財政體制的對策建(jian)議

我國(guo)鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)體(ti)制改革的基本思(si)路可以概括為：撤銷(xiao)鄉(xiang)級(ji)財(cai)政(zheng)，實行鄉(xiang)鎮分治、村級(ji)充分自治和鄉(xiang)級(ji)有限自治。具體(ti)說來，主要(yao)包括如下要(yao)點：

1.取消鄉(xiang)(xiang)級財政(zheng)，對于鄉(xiang)(xiang)級行政(zheng)管理(li)模式進行制度創新：

（1）將鄉級政(zheng)(zheng)府改(gai)變為縣級政(zheng)(zheng)府的(de)派(pai)出(chu)機構，即改(gai)設為鄉公所或辦事(shi)處，不具有獨(du)立的(de)財權和事(shi)權，只負責完(wan)成縣級政(zheng)(zheng)府委托的(de)基(ji)層農(nong)村的(de)公共管理(li)事(shi)務；

（2）鄉公所(suo)或辦事處不實行首長制，只設“督(du)政”“督(du)學”兩大員，其他如司(si)法、農（林）政、水政、土地行政、治(zhi)安等(deng)，由縣級(ji)相應部門派出；

（3）取消鄉(xiang)級財政后(hou)，原(yuan)鄉(xiang)政府的工(gong)作(zuo)人員全(quan)部裁減，原(yuan)由(you)鄉(xiang)級政府承擔的事務全(quan)部由(you)縣級政府統一規(gui)劃、統一安排(pai)，所需經費由(you)縣財政預算列支；

（4）取消鄉(xiang)級財(cai)政(zheng)后，農村(cun)的(de)所有(you)政(zheng)府收入統一(yi)體現到縣(xian)(xian)財(cai)政(zheng)，派(pai)員和(he)派(pai)出機構的(de)一(yi)切費用(yong)以及公(gong)共品的(de)支(zhi)出也由(you)縣(xian)(xian)財(cai)政(zheng)提(ti)供(gong)，由(you)此形(xing)成的(de)縣(xian)(xian)級財(cai)政(zheng)預(yu)算缺口，由(you)中央(yang)和(he)省級等各(ge)級轉移(yi)支(zhi)付解決(jue)；對于經濟不發達地區和(he)貧困地區，為解決(jue)農村(cun)義務教(jiao)(jiao)育而(er)存在的(de)巨大預(yu)算缺口，也可考慮允許由(you)省級財(cai)政(zheng)發行教(jiao)(jiao)育公(gong)債來彌(mi)補；

（5）政府對于鄉域，只負責(ze)提供地方公(gong)共(gong)物品——政治(zhi)穩(wen)定、司法、治(zhi)安、義務教育(yu)、公(gong)共(gong)衛(wei)生、基礎(chu)設施；

（6）地(di)方(fang)公(gong)共(gong)物品統一(yi)由縣(xian)政府(fu)規劃(hua)并由縣(xian)政府(fu)各(ge)部門具體(ti)提供，比如各(ge)鄉道路，由縣(xian)交通(tong)局(ju)統一(yi)規劃(hua)并組織修建；

（7）負(fu)責(ze)提供地方公共物(wu)品具體事務的是縣政(zheng)(zheng)府各部門及其派出機構，“督(du)政(zheng)(zheng)”和“督(du)學”只負(fu)責(ze)從政(zheng)(zheng)治和政(zheng)(zheng)策(ce)上指(zhi)導、監督(du)以及收集(ji)和傳遞政(zheng)(zheng)治信息(xi)。

2.鎮(zhen)鄉(xiang)脫鉤，鄉(xiang)鎮(zhen)分治，即對于鄉(xiang)和(he)(he)以(yi)農業為主(zhu)的(de)鎮(zhen)，撤銷財(cai)政(zheng)和(he)(he)實體政(zheng)府；對于以(yi)第(di)二、第(di)三產業為主(zhu)的(de)工(gong)商業鎮(zhen)，則建立財(cai)政(zheng)和(he)(he)實體政(zheng)府，以(yi)發揮(hui)其城市管理功能(neng)，但(dan)不能(neng)轄鄉(xiang)。

在我國，鄉與鎮(zhen)(zhen)(zhen)的(de)(de)社會(hui)經(jing)濟(ji)職能是不同的(de)(de)。鄉是以(yi)(yi)農業為主，而鎮(zhen)(zhen)(zhen)則分(fen)成兩大類：一(yi)類是以(yi)(yi)農業和為農村(cun)服務為主要(yao)(yao)特(te)征的(de)(de)鎮(zhen)(zhen)(zhen)，這類鎮(zhen)(zhen)(zhen)數(shu)(shu)量多(duo)，規模小(xiao)(xiao)，分(fen)散地域(yu)(yu)廣(guang)，基(ji)本(ben)(ben)上仍(reng)屬農村(cun)經(jing)濟(ji)社會(hui)體(ti)系(xi)；另一(yi)類是以(yi)(yi)發(fa)展第(di)二(er)、第(di)三產(chan)業為主要(yao)(yao)特(te)征的(de)(de)鎮(zhen)(zhen)(zhen)，其財政收(shou)入來(lai)源主要(yao)(yao)依靠第(di)二(er)、第(di)三產(chan)業，這些主要(yao)(yao)是縣城(cheng)和少數(shu)(shu)規模較(jiao)大的(de)(de)區域(yu)(yu)經(jing)濟(ji)中心，他們正逐步向(xiang)小(xiao)(xiao)城(cheng)市(shi)發(fa)展，基(ji)本(ben)(ben)上已屬于城(cheng)市(shi)經(jing)濟(ji)社會(hui)體(ti)系(xi)。

對于(yu)鄉及(ji)以(yi)農業(ye)為(wei)主(zhu)的(de)(de)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)，應當實行(xing)“撤(che)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)并(bing)鄉”，即除(chu)少數中心鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)須設(she)立鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)并(bing)設(she)立一(yi)級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)以(yi)外，其(qi)余鄉鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)均改為(wei)鄉，設(she)鄉公所，作為(wei)縣在鄉鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)一(yi)級(ji)的(de)(de)派出(chu)機構，主(zhu)要(yao)履行(xing)縣級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)委托必(bi)不可少的(de)(de)法定任(ren)務。對于(yu)以(yi)發(fa)(fa)展第二、第三產業(ye)為(wei)主(zhu)要(yao)特征的(de)(de)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)，鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)一(yi)級(ji)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)當然有(you)其(qi)存在的(de)(de)必(bi)要(yao)，因(yin)為(wei)與(yu)小城鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)建設(she)和(he)工(gong)(gong)商業(ye)發(fa)(fa)展相關的(de)(de)公共事務較多，需要(yao)有(you)一(yi)級(ji)具有(you)一(yi)定主(zhu)動性(xing)并(bing)可以(yi)靈活運作的(de)(de)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)來(lai)(lai)提供(gong)公共服務。并(bing)且，其(qi)收(shou)入(ru)和(he)支出(chu)可以(yi)達到良性(xing)循環：一(yi)方(fang)面(mian)財政(zheng)(zheng)(zheng)收(shou)入(ru)主(zhu)要(yao)來(lai)(lai)自工(gong)(gong)商業(ye)，工(gong)(gong)商業(ye)的(de)(de)進一(yi)步發(fa)(fa)展又(you)為(wei)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)財政(zheng)(zheng)(zheng)提供(gong)增長來(lai)(lai)源(yuan)；另一(yi)方(fang)面(mian)，充足(zu)的(de)(de)收(shou)入(ru)來(lai)(lai)源(yuan)使鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)政(zheng)(zheng)(zheng)府(fu)(fu)可以(yi)提供(gong)足(zu)夠的(de)(de)公共物品，為(wei)當地工(gong)(gong)商業(ye)的(de)(de)發(fa)(fa)展提供(gong)配套(tao)的(de)(de)城市(shi)基礎(chu)設(she)施(shi)。

3.政(zheng)(zheng)府行政(zheng)(zheng)弱(ruo)化或(huo)退出的(de)領域，以(yi)鄉(xiang)村(cun)自(zi)治(zhi)(zhi)填(tian)補之，即實行村(cun)級充分自(zi)治(zhi)(zhi)和鄉(xiang)級有限(xian)自(zi)治(zhi)(zhi)：取(qu)消(xiao)鄉(xiang)級財政(zheng)(zheng)以(yi)后，政(zheng)(zheng)府行政(zheng)(zheng)弱(ruo)化或(huo)退出的(de)區域會出現治(zhi)(zhi)理真(zhen)空，對(dui)此應(ying)當用鄉(xiang)村(cun)自(zi)治(zhi)(zhi)來填(tian)補，構筑以(yi)農(nong)民(min)自(zi)治(zhi)(zhi)體(ti)和農(nong)民(min)組織為(wei)基(ji)本架構的(de)鄉(xiang)村(cun)自(zi)治(zhi)(zhi)模式。

（1）對于鄉(xiang)，由縣(xian)實行派(pai)員和(he)派(pai)出機(ji)構(gou)的(de)方式(shi)管理鄉(xiang)域(yu)；在“督(du)政(zheng)”和(he)“督(du)學”以及(ji)其(qi)他派(pai)出機(ji)構(gou)實施政(zheng)府(fu)行政(zheng)管理的(de)同時，允許鄉(xiang)范圍建立(li)農民自(zi)治組(zu)織(zhi)——農協(xie)，既不是(shi)政(zheng)權也(ye)不是(shi)政(zheng)黨，而是(shi)村(cun)(cun)級自(zi)治的(de)一種協(xie)調組(zu)織(zhi)，向下，溝(gou)通村(cun)(cun)與村(cun)(cun)；向上，代表各村(cun)(cun)和(he)鄉(xiang)民與政(zheng)府(fu)溝(gou)通；

（2）對于村(cun)，從經濟到政(zheng)治(zhi)都任由村(cun)民在法(fa)律(lv)框架下完全(quan)自治(zhi)；公務(wu)員之家版權所有

（3）鎮與(yu)縣(xian)是(shi)(shi)行政關系；鄉(xiang)與(yu)縣(xian)是(shi)(shi)行政和(he)自治的二元關系；鄉(xiang)與(yu)村是(shi)(shi)指導(dao)與(yu)被指導(dao)關系。

我國目前(qian)還(huan)不能(neng)(neng)(neng)實行完全的鄉(xiang)民(min)(min)(min)自(zi)(zi)治(zhi)，政(zheng)(zheng)府(fu)在(zai)鄉(xiang)一(yi)級不能(neng)(neng)(neng)完全退出，對于許多地方仍需要上級在(zai)必要的時候予以(yi)(yi)(yi)相應的指(zhi)導(dao)。這就需要有(you)一(yi)個能(neng)(neng)(neng)了解、掌握和控制農(nong)(nong)(nong)村發生各(ge)種事(shi)件的行政(zheng)(zheng)系(xi)統，將農(nong)(nong)(nong)村情況自(zi)(zi)下而上地及(ji)時匯報上去，并自(zi)(zi)上而下及(ji)時將上級政(zheng)(zheng)策(ce)傳(chuan)達下去或將資源分(fen)配(pei)下去。但(dan)是，要完成這些功能(neng)(neng)(neng)并不需要一(yi)級獨立的政(zheng)(zheng)府(fu)，只(zhi)需由縣級設(she)立派出機(ji)(ji)構(gou)(gou)完成就可以(yi)(yi)(yi)了。在(zai)村一(yi)級可以(yi)(yi)(yi)實行完全的自(zi)(zi)治(zhi)。鄉(xiang)對于村，派出機(ji)(ji)構(gou)(gou)只(zhi)負責從(cong)政(zheng)(zheng)治(zhi)和政(zheng)(zheng)策(ce)上指(zhi)導(dao)、監督以(yi)(yi)(yi)及(ji)收(shou)集和傳(chuan)遞政(zheng)(zheng)治(zhi)信息，而不需要對村民(min)(min)(min)自(zi)(zi)治(zhi)進行直接干(gan)預，使(shi)鄉(xiang)村關(guan)系(xi)真正(zheng)成為指(zhi)導(dao)與(yu)被指(zhi)導(dao)的關(guan)系(xi)。這樣(yang)，就可以(yi)(yi)(yi)充(chong)分(fen)調(diao)動農(nong)(nong)(nong)村居民(min)(min)(min)參與(yu)鄉(xiang)村政(zheng)(zheng)治(zhi)事(shi)務的積極性，以(yi)(yi)(yi)保證發揮廣(guang)大農(nong)(nong)(nong)民(min)(min)(min)作為發展農(nong)(nong)(nong)村經濟的主體地位作用。