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養老保險改革

展望過去10華中，世(shi)界銀行對(dui)各國養(yang)老(lao)保(bao)(bao)險(xian)改革的構(gou)想和(he)(he)策略框架(jia)，反映(ying)了對(dui)各國頗有(you)(you)價值改革經驗的系統(tong)總(zong)結，反映(ying)了世(shi)界銀行與(yu)(yu)學(xue)術界和(he)(he)相關(guan)組織的長期對(dui)話與(yu)(yu)合作，以(yi)及國際(ji)社(she)會對(dui)各國養(yang)老(lao)保(bao)(bao)險(xian)改革的深入探討(tao)與(yu)(yu)評估。無疑促成了一個富有(you)(you)創新意義(yi)的三層(ceng)次養(yang)老(lao)保(bao)(bao)險(xian)制(zhi)度構(gou)架(jia)的出現：(1)強(qiang)(qiang)制(zhi)性公(gong)共管(guan)(guan)理的非(fei)基(ji)金制(zhi)確定(ding)給(gei)付層(ceng)次；(2)強(qiang)(qiang)制(zhi)性私營管(guan)(guan)理的基(ji)金制(zhi)確定(ding)繳費(fei)層(ceng)次；(3)自(zi)愿性退休儲蓄。該構(gou)架(jia)正被擴展為五層(ceng)次的框架(jia)系統(tong)。即：基(ji)本層(ceng)次(零層(ceng)次)，基(ji)本目標是減(jian)少貧困。非(fei)繳費(fei)的第(di)四(si)層(ceng)次，涵蓋著更為寬泛的社(she)會政策，如家庭(ting)保(bao)(bao)障、保(bao)(bao)健和(he)(he)家政服務等(deng)。

在應對(dui)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)改革(ge)(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)嚴峻挑(tiao)戰和(he)對(dui)改革(ge)(ge)實(shi)(shi)(shi)踐作(zuo)長期(qi)不懈努力的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)過(guo)程中，調整單一層次(ci)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)制(zhi)(zhi)度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)必要性(xing)日趨凸顯(xian)。各國(guo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)經(jing)驗表明，多(duo)層次(ci)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)設(she)計(ji)有助于實(shi)(shi)(shi)現(xian)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)制(zhi)(zhi)度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)多(duo)重目(mu)標(biao)——最重要的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)目(mu)標(biao)是(shi)減少貧困與實(shi)(shi)(shi)現(xian)和(he)諧消費——追求更有效(xiao)地(di)處置養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)制(zhi)(zhi)度(du)面臨的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)經(jing)濟、政治及人(ren)口(kou)(kou)老(lao)(lao)(lao)齡化風險(xian)(xian)。新設(she)計(ji)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)多(duo)層次(ci)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)模式更富靈(ling)活性(xing)并更有效(xiao)地(di)實(shi)(shi)(shi)現(xian)對(dui)老(lao)(lao)(lao)年(nian)人(ren)口(kou)(kou)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)保(bao)障目(mu)標(biao)。選擇預提積累的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)基(ji)金(jin)制(zhi)(zhi)仍然被認為是(shi)非常有效(xiao)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)政策(ce)主張，但(dan)基(ji)金(jin)制(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)局限性(xing)在某些情形(xing)顯(xian)得格外(wai)突出。目(mu)前(qian)，世界(jie)銀行支持各國(guo)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)改革(ge)(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)信念(nian)并沒(mei)有發生動搖，相反(fan)，過(guo)去10年(nian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)改革(ge)(ge)經(jing)驗使(shi)之(zhi)更為堅定(ding)。世界(jie)銀行發現(xian)，多(duo)數國(guo)家(jia)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)體系沒(mei)有充分(fen)體現(xian)既定(ding)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)社會政策(ce)目(mu)標(biao)，而是(shi)在市(shi)場(chang)經(jing)濟機制(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)影響下出現(xian)了嚴重的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)扭曲(qu)。此外(wai)，多(duo)數國(guo)家(jia)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)(lao)保(bao)險(xian)(xian)體系在人(ren)口(kou)(kou)老(lao)(lao)(lao)齡化背景下根本無(wu)法實(shi)(shi)(shi)現(xian)財(cai)務上的(de)(de)(de)(de)(de)(de)(de)可(ke)持續發展。

改(gai)革的回顧和最初改(gai)革理念的演化(hua)

從1990年(nian)代初期以來，總結各國實(shi)施養老(lao)保險改革的一系列寶貴經驗與教訓(xun)，促使世(shi)界銀(yin)行(xing)去反思(si)和改進(jin)其引(yin)導各國改革的思(si)路與策略(lve)。世(shi)界銀(yin)行(xing)有關思(si)路與策略(lve)的改進(jin)主要體現在以下五(wu)個方面(mian)：

1.對(dui)養老(lao)保(bao)(bao)險(xian)改革(ge)(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)必(bi)要性(xing)和(he)具體(ti)措施(shi)進行更(geng)深刻(ke)、更(geng)全面的(de)(de)(de)(de)(de)領會(hui)。包括：(1)突破養老(lao)保(bao)(bao)險(xian)改革(ge)(ge)旨在解決其(qi)面臨的(de)(de)(de)(de)(de)財務壓力和(he)人口老(lao)齡(ling)化(hua)(hua)挑戰(zhan)(zhan)這(zhe)兩大因素(su)，進一步將養老(lao)保(bao)(bao)險(xian)改革(ge)(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)必(bi)要性(xing)拓展到(dao)化(hua)(hua)解社會(hui)經濟(ji)環境變化(hua)(hua)帶(dai)來(lai)的(de)(de)(de)(de)(de)風險(xian)，以及(ji)有效應對(dui)經濟(ji)全球化(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)挑戰(zhan)(zhan)；(2)全面了(le)解養老(lao)保(bao)(bao)險(xian)體(ti)系中的(de)(de)(de)(de)(de)強(qiang)制(zhi)性(xing)計(ji)劃(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)局限性(xing)及(ji)其(qi)帶(dai)來(lai)的(de)(de)(de)(de)(de)相關后(hou)果，特(te)別(bie)是(shi)低收人群體(ti)面臨的(de)(de)(de)(de)(de)遠(yuan)比人口老(lao)齡(ling)化(hua)(hua)更(geng)為嚴重和(he)迫(po)切的(de)(de)(de)(de)(de)若干(gan)社會(hui)風險(xian)；(3)進一步認(ren)識(shi)預提積累(lei)制(zhi)養老(lao)保(bao)(bao)險(xian)計(ji)劃(hua)(hua)在應對(dui)人口老(lao)齡(ling)化(hua)(hua)挑戰(zhan)(zhan)的(de)(de)(de)(de)(de)優勢和(he)局限，尤其(qi)是(shi)關注其(qi)增加勞(lao)動力市(shi)場供給和(he)延(yan)期退(tui)休方(fang)面的(de)(de)(de)(de)(de)積極效應。

2.突破三層(ceng)次(ci)(ci)的傳統多(duo)層(ceng)次(ci)(ci)養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)構(gou)架而(er)形成五層(ceng)次(ci)(ci)模式，并(bing)(bing)走出既有的僅(jin)關注第(di)一和第(di)二層(ceng)次(ci)(ci)養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)框架的誤區。根據眾(zhong)多(duo)低(di)收(shou)入(ru)國家(jia)(jia)(jia)的經(jing)驗(yan)，如(ru)(ru)(ru)果要想(xiang)將(jiang)(jiang)養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)體(ti)(ti)(ti)系的覆蓋面有效擴展到所有老(lao)(lao)年群體(ti)(ti)(ti)，就必須注重(zhong)構(gou)建(jian)旨在緩解貧(pin)困的非(fei)繳費(fei)型的零層(ceng)次(ci)(ci)或基本層(ceng)次(ci)(ci)。而(er)根據中低(di)收(shou)入(ru)國家(jia)(jia)(jia)的經(jing)驗(yan)，必須強化(hua)(hua)第(di)三層(ceng)次(ci)(ci)的自愿性(xing)養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)計(ji)劃，因為該(gai)層(ceng)次(ci)(ci)能(neng)為高收(shou)人群體(ti)(ti)(ti)帶來可(ke)觀的收(shou)入(ru)替代水平，并(bing)(bing)且不(bu)會(hui)擠(ji)占過(guo)多(duo)的財政資金(jin)。另(ling)外(wai)，無論是何種收(shou)入(ru)水平的國家(jia)(jia)(jia)，都應(ying)該(gai)認識到第(di)四層(ceng)次(ci)(ci)養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)的重(zhong)要性(xing)，有必要塑造與強化(hua)(hua)第(di)四層(ceng)次(ci)(ci)的保(bao)(bao)險(xian)(xian)并(bing)(bing)明確將(jiang)(jiang)其納入(ru)一國的整體(ti)(ti)(ti)養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)體(ti)(ti)(ti)系予以考慮。第(di)四層(ceng)次(ci)(ci)養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)涵(han)蓋了(le)一系列寬(kuan)泛的養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)方式，包括：非(fei)正(zheng)式的養(yang)老(lao)(lao)保(bao)(bao)險(xian)(xian)方式(如(ru)(ru)(ru)家(jia)(jia)(jia)庭(ting)保(bao)(bao)險(xian)(xian))，其他(ta)正(zheng)規的社會(hui)保(bao)(bao)護項(xiang)目(如(ru)(ru)(ru)健康護理(li)計(ji)劃)，以及其他(ta)私人的資金(jin)性(xing)與非(fei)資金(jin)性(xing)資源(如(ru)(ru)(ru)家(jia)(jia)(jia)庭(ting)財產(chan))。

3.有(you)效(xiao)(xiao)整合各(ge)個層次的(de)(de)(de)(de)(de)養(yang)(yang)(yang)老保(bao)險資源(yuan)，實現最優績效(xiao)(xiao)。包(bao)括整合層次的(de)(de)(de)(de)(de)數量、實現各(ge)層次間的(de)(de)(de)(de)(de)相(xiang)互關(guan)聯與平衡，以及根(gen)據具(ju)體(ti)的(de)(de)(de)(de)(de)情況和需(xu)要對(dui)各(ge)個保(bao)險層次進行安排(pai)。一(yi)些(xie)國家(jia)的(de)(de)(de)(de)(de)養(yang)(yang)(yang)老保(bao)險體(ti)系僅僅由零層次(采取普(pu)遍保(bao)險的(de)(de)(de)(de)(de)社會養(yang)(yang)(yang)老金形(xing)式(shi))和第(di)(di)三層次的(de)(de)(de)(de)(de)自愿(yuan)儲(chu)蓄組成，實現了較高的(de)(de)(de)(de)(de)運行效(xiao)(xiao)率。而另一(yi)些(xie)國家(jia)在(zai)引入強制(zhi)性的(de)(de)(de)(de)(de)第(di)(di)二層養(yang)(yang)(yang)老保(bao)險計劃(hua)之(zhi)前，需(xu)要獲得公眾對(dui)第(di)(di)一(yi)層次養(yang)(yang)(yang)老保(bao)險改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)認同(tong)。還有(you)一(yi)些(xie)國家(jia)基于(yu)自身的(de)(de)(de)(de)(de)政治經濟條件，考慮將改(gai)革(ge)后(hou)的(de)(de)(de)(de)(de)強制(zhi)性非基金制(zhi)層次(第(di)(di)一(yi)層次)與自愿(yuan)性儲(chu)蓄(第(di)(di)三層次)相(xiang)結合，成為改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)(de)(de)現實選擇。

4.更(geng)深刻(ke)地(di)認識(shi)養老保(bao)險(xian)制度構建(jian)的(de)(de)若干初(chu)始條(tiao)件，以(yi)及改革進(jin)程中(zhong)面臨的(de)(de)各(ge)種潛(qian)在(zai)問題和(he)局限性。人(ren)們日益深刻(ke)地(di)認識(shi)到，一(yi)國(guo)的(de)(de)養老保(bao)險(xian)改革路徑選擇內在(zai)地(di)受制于該國(guo)原有的(de)(de)養老保(bao)險(xian)體系，以(yi)及經(jing)濟、制度、財政和(he)政治環境等諸多(duo)因素，這些(xie)因素對推(tui)進(jin)平穩和(he)現實可(ke)行的(de)(de)改革思路尤其重(zhong)要。

5.對于由國家(jia)主導(dao)的、有關(guan)養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)保險(xian)(xian)體制設(she)計和(he)改革實踐方面的創(chuang)新，世(shi)界銀行均(jun)予(yu)以(yi)關(guan)注并提供大力(li)支(zhi)持。這些(xie)創(chuang)新點(dian)包括：(1)非基金制的或(huo)名義賬(zhang)戶制度，如引入(ru)非基金制的第一層(ceng)次(ci)或(huo)對其(qi)進行改革；(2)構(gou)建旨在降低基金制私(si)營養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)保險(xian)(xian)計劃交易(yi)(yi)成本的清算中心；(3)整合失業保險(xian)(xian)和(he)為退休(xiu)金儲蓄賬(zhang)戶提供服務性支(zhi)付；(4)眾多高收入(ru)國家(jia)實施的改進和(he)完善治(zhi)理結構(gou)條件下的公(gong)共的、預提積(ji)累的養(yang)(yang)(yang)老(lao)(lao)保險(xian)(xian)制度。每項(xiang)改革創(chuang)新均(jun)需緊密結合國情進行評估，不應輕易(yi)(yi)套用其(qi)他國家(jia)的做法。

養老保險(xian)改革的若(ruo)干(gan)關(guan)鍵(jian)原則

世界銀(yin)行認為(wei)，盡管(guan)各(ge)國制定重(zhong)要(yao)的(de)(de)改革策略需(xu)要(yao)充(chong)分認識(shi)到本(ben)國特(te)色的(de)(de)情況，在具體(ti)實(shi)施多(duo)層(ceng)次養老保險(xian)改革時也有多(duo)種(zhong)方(fang)式可供(gong)選擇，但是以下的(de)(de)幾項基(ji)本(ben)原則(ze)對于任何一次成功的(de)(de)改革來說都是必須(xu)遵循的(de)(de)。

首先(xian)，所有(you)的養(yang)(yang)老保(bao)險(xian)體(ti)系都(dou)應遵循提(ti)供基本(ben)收入(ru)保(bao)障(zhang)(zhang)和(he)減少(shao)貧困這一(yi)基本(ben)原則。這意味著在(zai)財力允許的情況下，各(ge)國(guo)都(dou)應該構建基本(ben)保(bao)障(zhang)(zhang)層(ceng)次(ci)，以(yi)便能夠為低收入(ru)者和(he)僅僅參加了有(you)限經濟活(huo)動的人(ren)在(zai)老年時提(ti)供一(yi)份基本(ben)的收入(ru)保(bao)障(zhang)(zhang)。這一(yi)保(bao)障(zhang)(zhang)層(ceng)次(ci)可(ke)以(yi)采取社會救助、或者低水平的并需(xu)要(yao)接受(shou)收入(ru)調查的社會養(yang)(yang)老金、以(yi)及面向高(gao)齡人(ren)口的(如70歲以(yi)上(shang)(shang)的老年人(ren))普遍(bian)享(xiang)有(you)的養(yang)(yang)老金等(deng)形(xing)式(shi)(shi)。養(yang)(yang)老保(bao)險(xian)目標的實現形(xing)式(shi)(shi)——保(bao)障(zhang)(zhang)的具體(ti)方式(shi)(shi)、水平、資格和(he)支付——將取決于弱勢群體(ti)的規模、財政(zheng)預(yu)算上(shang)(shang)的可(ke)行性以(yi)及設(she)計(ji)養(yang)(yang)老保(bao)險(xian)體(ti)系的其他相關因素。

第二，如果條件允(yun)許(xu)，預(yu)提積(ji)(ji)累(lei)(基(ji)金(jin)制(zhi))養(yang)(yang)老(lao)保(bao)險改革(ge)不(bu)論(lun)在(zai)(zai)哪(na)一(yi)層次實施，都將在(zai)(zai)經濟和政(zheng)(zheng)治(zhi)方(fang)面產(chan)(chan)生重要(yao)的(de)(de)積(ji)(ji)極效應。從經濟上分(fen)析(xi)，基(ji)金(jin)制(zhi)養(yang)(yang)老(lao)保(bao)險計劃需(xu)要(yao)在(zai)(zai)當前積(ji)(ji)累(lei)資(zi)金(jin)，可以(yi)改善未來的(de)(de)政(zheng)(zheng)府(fu)財政(zheng)(zheng)預(yu)算(suan)約束，進而對經濟增(zeng)(zeng)長(chang)和發展產(chan)(chan)生積(ji)(ji)極的(de)(de)貢獻。預(yu)提基(ji)金(jin)積(ji)(ji)累(lei)是(shi)(shi)否(fou)有利(li)，主要(yao)取(qu)決(jue)于(yu)是(shi)(shi)否(fou)引起(qi)凈國民儲蓄的(de)(de)增(zeng)(zeng)加。從政(zheng)(zheng)治(zhi)上分(fen)析(xi)，基(ji)金(jin)積(ji)(ji)累(lei)制(zhi)能(neng)(neng)夠具(ju)備更(geng)好地履(lv)行和兌現養(yang)(yang)老(lao)金(jin)責(ze)任(ren)的(de)(de)社會(hui)能(neng)(neng)力，因(yin)為(wei)這一(yi)機制(zhi)確(que)保(bao)了養(yang)(yang)老(lao)金(jin)債務(wu)(wu)有合法財產(chan)(chan)權保(bao)護的(de)(de)資(zi)產(chan)(chan)來償還(huan)，而不(bu)論(lun)積(ji)(ji)累(lei)的(de)(de)基(ji)金(jin)是(shi)(shi)采取(qu)政(zheng)(zheng)府(fu)債務(wu)(wu)形式(shi)還(huan)是(shi)(shi)其他資(zi)產(chan)(chan)形式(shi)。然而實施基(ji)金(jin)制(zhi)需(xu)要(yao)精(jing)心考慮成本和收益，因(yin)為(wei)凈收益不(bu)會(hui)自動得(de)到保(bao)證，積(ji)(ji)累(lei)的(de)(de)基(ji)金(jin)也在(zai)(zai)相(xiang)當程(cheng)度上可能(neng)(neng)受到政(zheng)(zheng)治(zhi)干預(yu)而陷(xian)于(yu)破產(chan)(chan)。此外，能(neng)(neng)否(fou)實行基(ji)金(jin)制(zhi)還(huan)在(zai)(zai)相(xiang)當程(cheng)度上取(qu)決(jue)于(yu)一(yi)個(ge)國家的(de)(de)實施與管理能(neng)(neng)力。

第三，在(zai)計(ji)劃(hua)實(shi)施預提基金制的(de)(de)(de)國家，可(ke)(ke)(ke)以考慮建立強制性完全基金積累(lei)的(de)(de)(de)第二保障(zhang)層次，但是(shi)(shi)應(ying)首先提供一(yi)個實(shi)用(yong)的(de)(de)(de)具體標(biao)準(而不僅是(shi)(shi)一(yi)個藍圖(tu))來評(ping)估(gu)設計(ji)的(de)(de)(de)方案。上述(shu)標(biao)準既能作為政策(ce)選擇與制定的(de)(de)(de)依(yi)據，也(ye)可(ke)(ke)(ke)用(yong)于評(ping)估(gu)改革可(ke)(ke)(ke)能帶來的(de)(de)(de)社會(hui)福利(li)的(de)(de)(de)改進水平，以及評(ping)估(gu)一(yi)國是(shi)(shi)否具備(bei)從現收現付制向基金積累(lei)制過渡所需的(de)(de)(de)財力(li)。另外，該標(biao)準也(ye)可(ke)(ke)(ke)用(yong)于評(ping)估(gu)其他養老保險計(ji)劃(hua)對退休儲蓄是(shi)(shi)否具有(you)積極(ji)的(de)(de)(de)效應(ying)，如在(zai)大(da)力(li)發展(zhan)自愿性私人養老金計(ji)劃(hua)或(huo)職業(ye)養老金計(ji)劃(hua)之(zhi)前，應(ying)該首先利(li)用(yong)該標(biao)準進行科(ke)學的(de)(de)(de)評(ping)估(gu)。

養老保險體系改革的目標

養老(lao)保(bao)(bao)(bao)(bao)險的(de)(de)(de)政策框架既(ji)(ji)反映(ying)了(le)(le)養老(lao)保(bao)(bao)(bao)(bao)險體系(xi)(xi)所應堅(jian)持的(de)(de)(de)一系(xi)(xi)列核心原則，也考慮了(le)(le)各國(guo)改(gai)革(ge)在(zai)特(te)定制(zhi)度環境下取得既(ji)(ji)定社會經(jing)濟效益的(de)(de)(de)可能(neng)性，而(er)不僅(jin)僅(jin)是勾畫出一項改(gai)革(ge)計(ji)劃(hua)(hua)的(de)(de)(de)大致框架，或是指定改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)執行機構，或新體系(xi)(xi)的(de)(de)(de)運行方式。著眼于實(shi)踐層面，需要確定一系(xi)(xi)列目標和(he)制(zhi)定標準來評估各類改(gai)革(ge)建議。當(dang)某(mou)國(guo)以一種(zhong)合適的(de)(de)(de)方式推行福利改(gai)進(jin)計(ji)劃(hua)(hua)時，養老(lao)保(bao)(bao)(bao)(bao)險改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)首要目標是提供有足夠保(bao)(bao)(bao)(bao)障水平的(de)(de)(de)、可負擔(dan)的(de)(de)(de)、可持續的(de)(de)(de)和(he)具(ju)有穩定退休(xiu)收人(ren)的(de)(de)(de)保(bao)(bao)(bao)(bao)障制(zhi)度，具(ju)體表現在(zai)：

1.有(you)足夠(gou)保(bao)障(zhang)水平的(de)養老保(bao)險(xian)體(ti)系(xi)能夠(gou)有(you)效(xiao)(xiao)地為一國所有(you)社會(hui)成員提(ti)供保(bao)障(zhang)，防止老年(nian)人陷入絕對貧困(kun)狀態，并且提(ti)供有(you)效(xiao)(xiao)的(de)方法來(lai)引導(dao)人們和諧(xie)消費，合理支配不同生(sheng)命(ming)階段的(de)生(sheng)活安排。

2.一個(ge)可負(fu)擔的(de)(de)養(yang)老保險體系是將制(zhi)度(du)的(de)(de)運行成(cheng)本控制(zhi)在個(ge)人和社會財力(li)限度(du)內，不影響社會經濟(ji)資源(yuan)的(de)(de)合理利(li)用(yong)，力(li)求避免(mian)難(nan)以維持的(de)(de)財政危機。

3.一個可持續的(de)養老保險體(ti)系具(ju)有穩定的(de)財政基(ji)礎，并在充分估(gu)計各種因素條(tiao)件下具(ju)備較(jiao)強的(de)調控能力和預測能力。

4穩定的(de)養老保險體系能經得(de)起巨大的(de)沖(chong)擊，包括應對來自經濟、人口變(bian)化和政治等諸多方面的(de)挑戰。

養老(lao)(lao)保(bao)(bao)(bao)險(xian)體(ti)系的(de)(de)(de)(de)設計(ji)或養老(lao)(lao)保(bao)(bao)(bao)險(xian)體(ti)系的(de)(de)(de)(de)改革必須(xu)充分(fen)認識到(dao)養老(lao)(lao)金的(de)(de)(de)(de)支(zhi)付需(xu)求同未(wei)來經濟發(fa)(fa)(fa)展(zhan)水(shui)平密切關聯(lian)。養老(lao)(lao)保(bao)(bao)(bao)險(xian)制(zhi)度為了(le)實(shi)現主要(yao)的(de)(de)(de)(de)政策目(mu)標(biao)，必須(xu)對未(wei)來經濟發(fa)(fa)(fa)展(zhan)做出相應的(de)(de)(de)(de)貢獻。因此，養老(lao)(lao)保(bao)(bao)(bao)險(xian)改革應當基于支(zhi)持(chi)經濟增(zeng)長和發(fa)(fa)(fa)展(zhan)的(de)(de)(de)(de)目(mu)標(biao)進行(xing)設計(ji)并實(shi)施，盡(jin)可能(neng)減少對資本市場(chang)和勞動力市場(chang)造成的(de)(de)(de)(de)不利影(ying)響(xiang)。養老(lao)(lao)保(bao)(bao)(bao)險(xian)改革的(de)(de)(de)(de)次要(yao)目(mu)標(biao)——通過盡(jin)量減少養老(lao)(lao)保(bao)(bao)(bao)險(xian)制(zhi)度潛在的(de)(de)(de)(de)消(xiao)極影(ying)響(xiang)，積(ji)極創造有利于發(fa)(fa)(fa)展(zhan)的(de)(de)(de)(de)格局，即通過增(zeng)加國民儲蓄和促進金融市場(chang)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)發(fa)(fa)(fa)揮的(de)(de)(de)(de)杠桿作(zuo)用，養老(lao)(lao)保(bao)(bao)(bao)險(xian)體(ti)系完全有可能(neng)在勞動力市場(chang)和宏(hong)觀經濟穩(wen)定(ding)方面產(chan)生積(ji)極的(de)(de)(de)(de)影(ying)響(xiang)。

評估標準

世(shi)界銀行設定了四個針(zhen)對(dui)改革內容的標準借以判斷改革設計的優劣(lie)。

其一(yi)，改革(ge)措施的(de)(de)(de)(de)(de)(de)推行是否有助于養老(lao)(lao)保險(xian)體(ti)系社(she)會(hui)(hui)政(zheng)策(ce)目標的(de)(de)(de)(de)(de)(de)進(jin)(jin)一(yi)步實現?通過對老(lao)(lao)年群(qun)體(ti)進(jin)(jin)行有效的(de)(de)(de)(de)(de)(de)資源配置，改革(ge)能(neng)否明顯提(ti)高老(lao)(lao)年人抵御貧(pin)困風險(xian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)能(neng)力?改革(ge)能(neng)否使老(lao)(lao)年人在一(yi)國不同時期(qi)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)社(she)會(hui)(hui)經(jing)濟條件(jian)下維持(chi)均(jun)衡的(de)(de)(de)(de)(de)(de)消費水平(ping)，并實現社(she)會(hui)(hui)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)長期(qi)穩定?改革(ge)能(neng)否有效實現橫向(xiang)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)收入再分配?在平(ping)等的(de)(de)(de)(de)(de)(de)基(ji)礎上，對于那些非(fei)正(zheng)規部門(men)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)勞動者和不從事經(jing)濟工作的(de)(de)(de)(de)(de)(de)人而言，能(neng)否從改革(ge)后的(de)(de)(de)(de)(de)(de)體(ti)制(zhi)中(zhong)獲(huo)得足夠的(de)(de)(de)(de)(de)(de)退休(xiu)儲(chu)蓄和抵御貧(pin)困的(de)(de)(de)(de)(de)(de)保障?養老(lao)(lao)保險(xian)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)財務負擔能(neng)否合理(li)地在代際間(jian)和國際內的(de)(de)(de)(de)(de)(de)勞動者之(zhi)間(jian)進(jin)(jin)行分配?

其(qi)二，宏觀(guan)財政(zheng)是(shi)否(fou)(fou)有(you)能力支(zhi)持養(yang)老保(bao)(bao)險(xian)改(gai)革(ge)?是(shi)否(fou)(fou)具(ju)(ju)備適合養(yang)老保(bao)(bao)險(xian)計劃長期運(yun)行(xing)并經(jing)嚴格測算(suan)(suan)的(de)財務(wu)預算(suan)(suan)，是(shi)否(fou)(fou)充分估計在不同(tong)時間(jian)跨度(du)下經(jing)濟(ji)條(tiao)(tiao)件(jian)的(de)變異程(cheng)度(du)?養(yang)老保(bao)(bao)險(xian)改(gai)革(ge)的(de)財政(zheng)計劃受公共和私人(ren)資源影響的(de)局限是(shi)否(fou)(fou)顯著?養(yang)老保(bao)(bao)險(xian)改(gai)革(ge)是(shi)否(fou)(fou)與宏觀(guan)經(jing)濟(ji)目(mu)標相一致(zhi)，是(shi)否(fou)(fou)具(ju)(ju)備適當的(de)國家政(zheng)策工具(ju)(ju)作為推行(xing)改(gai)革(ge)的(de)條(tiao)(tiao)件(jian)?

其(qi)三，公共和(he)私營機(ji)構能否在多層次的(de)養老保險體系中得以有效(xiao)運轉?政(zheng)府(fu)是否具備適(shi)當的(de)機(ji)構和(he)設施(shi)去實施(shi)和(he)運行改(gai)革(ge)中公共管理的(de)養老保險計劃的(de)各個(ge)方面?能否有效(xiao)發展相關(guan)金(jin)融機(ji)構以適(shi)應私營管理的(de)養老保險計劃之需(xu)要?

其四，是否建(jian)立起了監(jian)管(guan)機構和(he)制(zhi)度(du)安排使(shi)基金制(zhi)養老(lao)保險計(ji)劃運行(xing)風險控制(zhi)在可接受的(de)限度(du)內?政府(fu)能(neng)否建(jian)立持續有效的(de)監(jian)管(guan)體(ti)系來監(jian)管(guan)和(he)控制(zhi)公共(gong)及(ji)私營管(guan)理養老(lao)保險計(ji)劃運行(xing)中的(de)治理、負(fu)債及(ji)投(tou)資(zi)問題?

經驗表明，養老保險改(gai)革進程必須得到充分的(de)關注(zhu)，需要(yao)關注(zhu)的(de)制度條件包括：

1.政府是(shi)否會對養(yang)老保險責(ze)任提供(gong)長期可信賴的(de)(de)承諾?改(gai)革是(shi)否充分(fen)考慮(lv)了(le)國家的(de)(de)政治經濟環(huan)境?是(shi)否具(ju)備足夠穩定的(de)(de)政策(ce)環(huan)境，以全面(mian)實施(shi)養(yang)老保險改(gai)革，并(bing)保證改(gai)革的(de)(de)穩步推進?

2.是(shi)否具備(bei)現實(shi)的(de)(de)可(ke)行條(tiao)件(jian)和(he)有效的(de)(de)管理決策機構(gou)?如果沒有遵循(xun)國(guo)(guo)(guo)情和(he)未能獲(huo)得大多數人(ren)的(de)(de)信任，養老保險改(gai)革(ge)即使在(zai)技(ji)術上(shang)準備(bei)得再充分也(ye)一定會失敗。要達(da)到(dao)這個目(mu)標，養老金改(gai)革(ge)必(bi)須主要依靠(kao)各國(guo)(guo)(guo)自(zi)己，通過本國(guo)(guo)(guo)政(zheng)治家(jia)和(he)專家(jia)的(de)(de)通力合作，并與社會公(gong)眾進行充分的(de)(de)交流，為他們所接受(shou)。外(wai)界(jie)機構(gou)如世界(jie)銀行，可(ke)以(yi)通過提供相關(guan)建議和(he)技(ji)術上(shang)的(de)(de)支持來加以(yi)協助，但是(shi)改(gai)革(ge)的(de)(de)主導權(quan)和(he)公(gong)共支持必(bi)須來自(zi)各國(guo)(guo)(guo)內部。

3.是(shi)否(fou)具(ju)備(bei)足(zu)夠的(de)(de)能(neng)力進行保險(xian)計劃的(de)(de)設計和實施?養(yang)(yang)老(lao)金改(gai)革(ge)(ge)并不是(shi)簡單的(de)(de)法(fa)律(lv)調(diao)(diao)整，而(er)是(shi)涉(she)及到退休(xiu)收入調(diao)(diao)整等一系列復(fu)雜而(er)敏感(gan)的(de)(de)利益分配問題。特別(bie)需(xu)要在(zai)完善治理(li)結構、繳(jiao)費的(de)(de)征收、檔案(an)記錄(lu)、信息登記、資產管(guan)理(li)、監督(du)管(guan)理(li)以(yi)及養(yang)(yang)老(lao)金發放等方(fang)面，實施全(quan)面的(de)(de)綜(zong)合改(gai)革(ge)(ge)。為改(gai)革(ge)(ge)提(ti)供立(li)法(fa)準備(bei)僅(jin)是(shi)一小部分工作，重點是(shi)要強(qiang)調(diao)(diao)自身能(neng)力建設和提(ti)高基(ji)(ji)金投資績效，并輔之以(yi)基(ji)(ji)層(ceng)機構的(de)(de)不懈努力。當然，國(guo)際和雙邊機構在(zai)改(gai)革(ge)(ge)項(xiang)目和調(diao)(diao)整貸款方(fang)面的(de)(de)幫助也應予以(yi)考慮(lv)。

養老保險制(zhi)度設(she)計(ji)和實施中的相關問題

通過參與當事國養老保(bao)險改(gai)革實(shi)踐和(he)其他機構的(de)(de)相關工作(zuo)(zuo)，世界銀行已經(jing)對有關養老保(bao)險改(gai)革許多方(fang)面的(de)(de)最(zui)佳操作(zuo)(zuo)方(fang)案有了一(yi)個清(qing)晰的(de)(de)理解(jie)(jie)(jie)，這涉及(ji)到改(gai)革的(de)(de)設(she)計和(he)實(shi)施中(zhong)的(de)(de)大多數(shu)領域。然(ran)而，許多其他領域存(cun)在著(zhu)諸多尚未解(jie)(jie)(jie)決的(de)(de)問題，需要不斷總結，并(bing)提出更好的(de)(de)解(jie)(jie)(jie)決辦法和(he)解(jie)(jie)(jie)決思路。

可行的改革選擇

從總體(ti)的(de)(de)范圍來(lai)說，相關項目包括：在(zai)原(yuan)來(lai)的(de)(de)制(zhi)度框(kuang)(kuang)架(jia)內進(jin)行的(de)(de)調整，一方(fang)(fang)面維(wei)持(chi)(chi)原(yuan)有體(ti)系的(de)(de)給付(fu)結(jie)構、公共(gong)管(guan)理(li)(li)安排和(he)現(xian)(xian)收(shou)現(xian)(xian)付(fu)的(de)(de)制(zhi)度框(kuang)(kuang)架(jia)，并調整制(zhi)度框(kuang)(kuang)架(jia)內主要(yao)變量。包括：(1)維(wei)持(chi)(chi)現(xian)(xian)收(shou)現(xian)(xian)付(fu)的(de)(de)財務機(ji)制(zhi)，提高交費水(shui)平，并將給付(fu)養老(lao)金(jin)(jin)的(de)(de)替(ti)代率提高；(2)調整給付(fu)結(jie)構，推行名義賬戶(hu)制(zhi)或(huo)(huo)相似的(de)(de)方(fang)(fang)式(shi)(shi)，但保持(chi)(chi)公共(gong)管(guan)理(li)(li)和(he)現(xian)(xian)收(shou)現(xian)(xian)付(fu)的(de)(de)制(zhi)度框(kuang)(kuang)架(jia)；(3)在(zai)私營管(guan)理(li)(li)框(kuang)(kuang)架(jia)下實(shi)施市場化(hua)運(yun)營管(guan)理(li)(li)方(fang)(fang)式(shi)(shi)，采取(qu)完全基金(jin)(jin)積累(DB或(huo)(huo)DC模式(shi)(shi))；(4)公共(gong)管(guan)理(li)(li)框(kuang)(kuang)架(jia)下實(shi)行預提基金(jin)(jin)制(zhi)的(de)(de)DB或(huo)(huo)DC模式(shi)(shi)；(5)多層次養老(lao)保險改革(ge)的(de)(de)思路，即在(zai)給付(fu)結(jie)構、管(guan)理(li)(li)和(he)籌資方(fang)(fang)式(shi)(shi)等方(fang)(fang)面實(shi)施分散化(hua)管(guan)理(li)(li)。

上述選擇(ze)體現了養(yang)老保(bao)險(xian)的首要(yao)和次(ci)要(yao)目(mu)標的不同層(ceng)面。世(shi)界銀(yin)行主(zhu)張多層(ceng)次(ci)養(yang)老保(bao)險(xian)的構架(特(te)別(bie)是包(bao)括(kuo)一個零層(ceng)次(ci)，以(yi)及適(shi)當的強制性和自愿儲(chu)蓄安排(pai)相結合的形式)，并認為(wei)(wei)無論是否(fou)采取(qu)名(ming)義賬(zhang)戶制，第一層(ceng)次(ci)的改革(ge)思(si)路都是許多國(guo)家(jia)實現養(yang)老保(bao)險(xian)政策目(mu)標所必需的，尤其對(dui)終生貧窮人員、非正規(gui)部門和正規(gui)部門的員工更為(wei)(wei)適(shi)合。

改(gai)革的(de)(de)(de)相關選擇(ze)(ze)依賴于各國(guo)特(te)殊的(de)(de)(de)國(guo)情(qing)和(he)(he)制(zhi)(zhi)度條件，特(te)別是現(xian)行養老保險(xian)計劃的(de)(de)(de)特(te)殊改(gai)革需要，以及管理能力和(he)(he)金(jin)融市場發展方面(mian)的(de)(de)(de)條件和(he)(he)制(zhi)(zhi)度環境。這(zhe)些因素與一國(guo)的(de)(de)(de)發展狀況和(he)(he)收入(ru)(ru)水平(ping)密(mi)切相關。經驗表(biao)明，以減少貧困為導向的(de)(de)(de)養老保險(xian)體系在(zai)低收入(ru)(ru)國(guo)家(jia)(jia)具有(you)很大的(de)(de)(de)政策(ce)效(xiao)應。從實(shi)現(xian)和(he)(he)諧(xie)消費的(de)(de)(de)政策(ce)目(mu)標分析(xi)，一個(ge)實(shi)行公(gong)共管理的(de)(de)(de)、現(xian)收現(xian)付(fu)的(de)(de)(de)收入(ru)(ru)關聯型保險(xian)計劃在(zai)高收入(ru)(ru)國(guo)家(jia)(jia)的(de)(de)(de)多(duo)層次構(gou)架中舉足輕重。可行的(de)(de)(de)改(gai)革選擇(ze)(ze)和(he)(he)實(shi)際的(de)(de)(de)改(gai)革選擇(ze)(ze)往往都是由既有(you)養老保險(xian)制(zhi)(zhi)度和(he)(he)從非基(ji)金(jin)制(zhi)(zhi)向基(ji)金(jin)制(zhi)(zhi)轉換(huan)的(de)(de)(de)交易成(cheng)本共同決定的(de)(de)(de)。

多層次養老保(bao)險制度設計，緩解貧困和(he)再分配

每(mei)一層次養老保(bao)險(xian)制度(du)對于貧困救助的(de)(de)作用(yong)和(he)(he)(he)能力(li)(li)、和(he)(he)(he)諧消費和(he)(he)(he)高收入者向面臨老年貧困風險(xian)的(de)(de)群體再(zai)分(fen)配，不僅依靠制度(du)設(she)計本身和(he)(he)(he)相(xiang)(xiang)關激勵因素，也(ye)在相(xiang)(xiang)當程度(du)上依靠管理(li)能力(li)(li)的(de)(de)提(ti)升。需要(yao)在不同保(bao)障層次間進(jin)行(xing)協調和(he)(he)(he)平衡，力(li)(li)求避免負面效應(ying)出現。在多(duo)數發達國家(jia)，任(ren)何一個層次的(de)(de)措施都有首要(yao)和(he)(he)(he)次要(yao)的(de)(de)目標(biao)，盡管原有體系的(de)(de)慣性作用(yong)對改革中(zhong)可供選擇的(de)(de)層次有較強的(de)(de)限制。相(xiang)(xiang)反，發展中(zhong)國家(jia)很少受(shou)限甚(shen)至(zhi)完全(quan)不受(shou)限，而缺(que)乏成(cheng)熟的(de)(de)金融(rong)市(shi)場(chang)和(he)(he)(he)執行(xing)管理(li)新系統(tong)的(de)(de)能力(li)(li)很低，至(zhi)少在短(duan)時間內是眾多(duo)發展中(zhong)國家(jia)必(bi)須正視的(de)(de)不利條件。對于養老保(bao)險(xian)制度(du)而言，有三個重要(yao)的(de)(de)建議值得考(kao)慮：

第一(yi)，構建基(ji)本收入保(bao)障(zhang)層(ceng)次(零層(ceng)次)以減輕老年(nian)貧(pin)困，應該是任(ren)何完備的退(tui)休(xiu)制(zhi)度的重(zhong)要(yao)(yao)組(zu)成部分(fen)。然而在低收入國家，養老保(bao)險體系的籌資壓力將(jiang)是一(yi)個挑戰，同(tong)時需(xu)要(yao)(yao)綜合(he)考慮其他弱(ruo)勢群體如兒童、青年(nian)、殘疾人等的保(bao)障(zhang)需(xu)求，而整個保(bao)障(zhang)體系的有效運行面(mian)臨的挑戰同(tong)樣十(shi)分(fen)嚴峻(jun)，需(xu)要(yao)(yao)給予密切關(guan)注(zhu)。這些(xie)包括制(zhi)定合(he)格的管(guan)理(li)標準，以及有效地向尚未(wei)擁有各種正(zheng)式經濟(ji)保(bao)障(zhang)體系的眾多農村人口支付小額養老金。

第二，強(qiang)制保障(zhang)系統應當(dang)控制規(gui)模(mo)使(shi)其易于管理。在很多低收入(ru)國家，可以(yi)考(kao)慮構建一(yi)個基(ji)(ji)本的(de)或(huo)者零層次(ci)，并通過第三層次(ci)的(de)自愿性(xing)計(ji)劃提(ti)供(gong)補充收入(ru)保障(zhang)。如果強(qiang)制的(de)繳(jiao)費型層次(ci)(無(wu)論是否(fou)采取基(ji)(ji)金制)能夠(gou)有效運(yun)營，需要設計(ji)適當(dang)的(de)替(ti)代率和適中(zhong)的(de)繳(jiao)費率。

第三(san)，在(zai)覆蓋面(mian)較低的(de)(de)情況(kuang)下(xia)，收入關聯(lian)的(de)(de)保(bao)障(zhang)體(ti)系應(ying)該弱(ruo)化再分配功能(neng)，強化自我繳費(fei)機制(zhi)，而不(bu)能(neng)過度依靠(kao)財政轉移(yi)支(zhi)付。應(ying)力求避免強制(zhi)性養(yang)老保(bao)險(xian)制(zhi)度與職業養(yang)老保(bao)險(xian)計(ji)劃(hua)分別(bie)管理的(de)(de)格局，因為這可能(neng)阻礙勞動力的(de)(de)正常流動，而且對(dui)于部(bu)分人口群體(ti)而言，可導致成本(ben)的(de)(de)高昂(ang)的(de)(de)和制(zhi)度運行(xing)的(de)(de)不(bu)可持續。各(ge)國的(de)(de)公(gong)務員養(yang)老保(bao)險(xian)通常是(shi)一國最早建(jian)立的(de)(de)保(bao)障(zhang)計(ji)劃(hua)，應(ying)該與常規養(yang)老保(bao)險(xian)體(ti)系進(jin)行(xing)整合，實現一國養(yang)老保(bao)險(xian)體(ti)系的(de)(de)整體(ti)和諧。補充養(yang)老保(bao)險(xian)計(ji)劃(hua)應(ying)嚴格按照基金制(zhi)方(fang)式構(gou)建(jian)。

養老保險制度的(de)財務可持續能(neng)力

養(yang)老保(bao)險改革的(de)一個(ge)重要目標(biao)是增強制(zhi)度(du)的(de)財(cai)(cai)務可持(chi)續能力。即根據設(she)立(li)的(de)繳費水平籌集(ji)的(de)資(zi)金足以(yi)(yi)支付當(dang)期(qi)和未來的(de)養(yang)老金給付，而(er)不是隨意(yi)提高(gao)繳費水平、降(jiang)低待遇或由政(zheng)府財(cai)(cai)政(zheng)預算彌(mi)補赤(chi)字。總之，養(yang)老保(bao)險制(zhi)度(du)財(cai)(cai)務穩定計(ji)劃必須(xu)充(chong)分(fen)考慮近(jin)期(qi)和長(chang)期(qi)的(de)資(zi)金流量和積累(lei)資(zi)產存量，以(yi)(yi)及投資(zi)營運績效(xiao)與(yu)評估。對于基(ji)金制(zhi)而(er)言，合(he)理估計(ji)預期(qi)的(de)收益率、國外(wai)投資(zi)分(fen)散風險及收益管理等三(san)個(ge)方(fang)面的(de)重要建(jian)議(yi)值得(de)充(chong)分(fen)關注：

第一，養老保險改革建議如(ru)果沒(mei)有(you)根據現有(you)的(de)體系進(jin)行(xing)可靠的(de)費(fei)用估(gu)計就不(bu)宜推(tui)行(xing)，也(ye)難以得到世(shi)界銀(yin)行(xing)的(de)支持。遵循(xun)這一原則，各(ge)(ge)國可以且(qie)應(ying)當采取多種(zhong)模(mo)型(xing)進(jin)行(xing)評估(gu)(包(bao)括世(shi)界銀(yin)行(xing)改革選擇模(mo)擬模(mo)型(xing)——Toolkit—PROST模(mo)型(xing))。評估(gu)項目在各(ge)(ge)國實(shi)施(shi)的(de)差異性也(ye)應(ying)該得到理(li)解并給予充分(fen)考(kao)慮。對一系列(lie)評估(gu)模(mo)型(xing)的(de)使用，有(you)助于我們更(geng)好(hao)(hao)地認識不(bu)同模(mo)型(xing)假設前提的(de)敏感性，進(jin)而更(geng)好(hao)(hao)地理(li)解與(yu)改革結(jie)果關聯的(de)不(bu)確定性和風險問題。

第二，評估財務(wu)的(de)(de)(de)(de)可(ke)持(chi)續能力(對非基金制至關重要)需要一(yi)種長期眼(yan)光并綜合考(kao)(kao)慮(lv)流(liu)量(liang)與存量(liang)。對于傳統(tong)的(de)(de)(de)(de)現收現付制的(de)(de)(de)(de)計劃，存量(liang)反映了養(yang)老(lao)金隱性債(zhai)務(wu)。考(kao)(kao)慮(lv)到概(gai)念(nian)和數據(ju)方面(mian)的(de)(de)(de)(de)原因，一(yi)般情況下應該精確到每(mei)日的(de)(de)(de)(de)債(zhai)務(wu)水平(ping)進行(xing)測(ce)度。對于確定(ding)繳費體制，需要在科學設定(ding)賬戶繳費積(ji)累額和相應投資(zi)收益轉化為年金產品換算機(ji)制的(de)(de)(de)(de)前提(ti)下，充(chong)分考(kao)(kao)慮(lv)不同個(ge)體的(de)(de)(de)(de)目標(biao)養(yang)老(lao)金給付水平(ping)的(de)(de)(de)(de)多樣(yang)性。而且需要在充(chong)分考(kao)(kao)慮(lv)各種風險(xian)因素的(de)(de)(de)(de)基礎上，設定(ding)能夠滿足養(yang)老(lao)金給付目標(biao)的(de)(de)(de)(de)繳費率指標(biao)，同時(shi)根據(ju)養(yang)老(lao)金總體給付水平(ping)預測(ce)結果的(de)(de)(de)(de)變化幅度進行(xing)及時(shi)調(diao)整。同樣(yang)，基于人口因素和經濟發展需要調(diao)整指標(biao)水平(ping)，對于保證養(yang)老(lao)保險(xian)制度的(de)(de)(de)(de)長期可(ke)持(chi)續發展也非常必要。

第三，對(dui)于部分和(he)全(quan)基(ji)(ji)金制計(ji)劃(hua)，正確地估計(ji)資(zi)產和(he)可持續的(de)具(ju)(ju)有(you)風險調控性(xing)的(de)收益(yi)率(lv)非(fei)常必要(yao)。公共(gong)管理(li)(li)(li)的(de)養老基(ji)(ji)金在(zai)保(bao)持合理(li)(li)(li)的(de)投(tou)(tou)資(zi)收益(yi)率(lv)方(fang)面業績(ji)欠佳，這導致了三種選擇：(1)如果財政(zheng)性(xing)的(de)工具(ju)(ju)運行較(jiao)差或(huo)者不具(ju)(ju)備應付(fu)政(zheng)府隨意(yi)干預的(de)能力，那么將(jiang)調整(zheng)成非(fei)基(ji)(ji)金制計(ji)劃(hua)；(2)保(bao)持基(ji)(ji)金制模式(shi)，容(rong)易調整(zheng)為(wei)私營化(hua)管理(li)(li)(li)和(he)分散化(hua)管理(li)(li)(li)方(fang)式(shi)；(3)改(gai)進集中(zhong)管理(li)(li)(li)模式(shi)的(de)治(zhi)理(li)(li)(li)結(jie)構。越來越多的(de)實證研究顯示，對(dui)于決定投(tou)(tou)資(zi)業績(ji)主要(yao)方(fang)面的(de)投(tou)(tou)資(zi)策略而(er)言，治(zhi)理(li)(li)(li)結(jie)構尤為(wei)重要(yao)。

管理和實施方(fang)面的限制

對(dui)養老保險改(gai)革方案(an)的(de)實施問題需要(yao)給予更為廣泛的(de)關注(zhu)，然而即便是進行(xing)簡要(yao)的(de)歸結也相(xiang)當困難(nan)。

新型養老(lao)保險體系管理(li)面(mian)臨的(de)(de)(de)(de)(de)關鍵問題是(shi)引入個人(ren)身份識(shi)別(bie)系統和(he)賬(zhang)戶系統(尤其是(shi)DC模式(shi))，以及統一的(de)(de)(de)(de)(de)繳(jiao)費(fei)系統。最大(da)的(de)(de)(de)(de)(de)困難(nan)在于(yu)(yu)養老(lao)保險基(ji)金(jin)流(liu)(liu)在全國(guo)范(fan)圍內(nei)的(de)(de)(de)(de)(de)整合。從社會保障制度(du)的(de)(de)(de)(de)(de)視角分析(xi)，現金(jin)流(liu)(liu)應(ying)該注(zhu)重分散化，然而(er)數(shu)據方面(mian)應(ying)該強調(diao)集(ji)中處理(li)。不論(lun)選擇什么樣的(de)(de)(de)(de)(de)方法，在實施之前，制度(du)構(gou)建需要(yao)技術上(shang)的(de)(de)(de)(de)(de)支(zhi)持，否則(ze)由于(yu)(yu)不當的(de)(de)(de)(de)(de)原因，改革的(de)(de)(de)(de)(de)路徑可(ke)能受阻。有關數(shu)據流(liu)(liu)的(de)(de)(de)(de)(de)集(ji)中處理(li)需要(yao)設(she)置一個信息(xi)清算中心，使(shi)第二層次(ci)(ci)的(de)(de)(de)(de)(de)養老(lao)保險制度(du)與第一層次(ci)(ci)管理(li)機(ji)構(gou)或任(ren)務部(bu)(bu)門實現更好的(de)(de)(de)(de)(de)協(xie)調(diao)和(he)信息(xi)共享。信息(xi)清算中心的(de)(de)(de)(de)(de)作用(yong)非常寬(kuan)泛，這個寬(kuan)廣的(de)(de)(de)(de)(de)領域包括運用(yong)國(guo)家(jia)機(ji)構(gou)或者半公共的(de)(de)(de)(de)(de)管理(li)機(ji)構(gou)來(lai)征收第二層次(ci)(ci)的(de)(de)(de)(de)(de)繳(jiao)費(fei)，并在第二層次(ci)(ci)計(ji)劃內(nei)部(bu)(bu)分配基(ji)金(jin)。

養老(lao)保險的(de)(de)(de)賬(zhang)戶(hu)管理(li)費(fei)(fei)用(yong)問題(ti)是(shi)一(yi)個(ge)明顯充滿爭論并需要深入(ru)研究的(de)(de)(de)領域。有三種策(ce)略應予以關注：首先，通(tong)過(guo)一(yi)個(ge)中央(yang)清算中心的(de)(de)(de)設置(zhi)，力(li)求降(jiang)低管理(li)費(fei)(fei)用(yong)以限制(zhi)總費(fei)(fei)用(yong)的(de)(de)(de)增(zeng)長，如降(jiang)低費(fei)(fei)用(yong)征收和賬(zhang)戶(hu)管理(li)的(de)(de)(de)成本；其次(ci)，通(tong)過(guo)限制(zhi)在(zai)(zai)投資(zi)(zi)(zi)基金(jin)中的(de)(de)(de)任(ren)意(yi)轉換來(lai)降(jiang)低市場(chang)交易費(fei)(fei)用(yong)；最(zui)后，通(tong)過(guo)限制(zhi)個(ge)體的(de)(de)(de)選(xuan)擇來(lai)限制(zhi)資(zi)(zi)(zi)金(jin)管理(li)費(fei)(fei)用(yong)，包括使用(yong)被動的(de)(de)(de)投資(zi)(zi)(zi)產(chan)品管理(li)，由雇主(zhu)替員工(gong)統一(yi)選(xuan)擇投資(zi)(zi)(zi)管理(li)者，并在(zai)(zai)有限的(de)(de)(de)賬(zhang)戶(hu)管理(li)者中展開競爭性的(de)(de)(de)投標。

金融市(shi)場(chang)的制度環境和監管問題

目前，存在激烈(lie)爭論的(de)領域是引人強制的(de)基(ji)金(jin)(jin)制模式(shi)(shi)的(de)制度環(huan)境，而且各界在這個方面(mian)(mian)要(yao)達成共識尚(shang)需(xu)時(shi)日(ri)，值得重視的(de)相關問題有：(1)在金(jin)(jin)融市場不發達的(de)情(qing)況下，能(neng)否引進基(ji)金(jin)(jin)制的(de)養老(lao)保險計劃?(2)需(xu)要(yao)哪(na)些(xie)規則標準和操作(zuo)方案(an)來保證基(ji)金(jin)(jin)制計劃的(de)有效推(tui)行(xing)和安全營(ying)運(yun)?(3)監管制度建設方面(mian)(mian)如(ru)(ru)何(he)(he)(he)改善(shan)?(4)推(tui)行(xing)基(ji)金(jin)(jin)制計劃的(de)可接受成本(ben)如(ru)(ru)何(he)(he)(he)確定(ding)?如(ru)(ru)何(he)(he)(he)利用基(ji)金(jin)(jin)模式(shi)(shi)的(de)潛在優勢分(fen)散營(ying)運(yun)成本(ben)?(5)對(dui)于(yu)僅擁有少(shao)量(liang)開放基(ji)金(jin)(jin)的(de)國家，應當(dang)如(ru)(ru)何(he)(he)(he)選擇?

并(bing)非所有的國家都計劃建立基金(jin)制(zhi)養老保險層(ceng)次(ci)，而且二些(xie)國家也(ye)不(bu)(bu)具(ju)備相應的條(tiao)件(jian)。不(bu)(bu)過，基金(jin)制(zhi)層(ceng)次(ci)的引入不(bu)(bu)需要(yao)太苛刻的條(tiao)件(jian)，既有的金(jin)融(rong)機構(gou)和(he)(he)產(chan)品都可以發(fa)揮作用。建立基金(jin)制(zhi)層(ceng)次(ci)的理想(xiang)安排是分步驟引入，以便能夠促進(jin)金(jin)融(rong)市場的發(fa)展。然而，基金(jin)制(zhi)模式的成功需要(yao)具(ju)備一些(xie)最(zui)基本(ben)的條(tiao)件(jian)，這些(xie)條(tiao)件(jian)包括：(1)穩定(ding)的銀行(xing)體系(xi)架(jia)構(gou)和(he)(he)其他金(jin)融(rong)機構(gou)，以提供可靠的常(chang)規(gui)管理和(he)(he)資產(chan)管理服務(wu)；(2)政府追求優化宏(hong)觀經濟(ji)政策的努力，以及(ji)實施金(jin)融(rong)領域的改革；(3)強調圍繞基金(jin)制(zhi)計劃的運行(xing)而構(gou)建的監(jian)管系(xi)統，并(bing)立足于長期(qi)戰略(lve)促使監(jian)管體系(xi)的可持(chi)續發(fa)展。

拉美(mei)和(he)中東歐眾多國(guo)(guo)家最(zui)新的(de)(de)(de)養(yang)(yang)老保險改革案例(li)，以(yi)及(ji)經濟合(he)作(zuo)(zuo)組織成(cheng)員國(guo)(guo)的(de)(de)(de)長期發展經驗表明，金融市場的(de)(de)(de)制(zhi)度建設對(dui)于(yu)改革的(de)(de)(de)成(cheng)功有著重要的(de)(de)(de)決定作(zuo)(zuo)用。金融市場的(de)(de)(de)各項監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)規則應該盡(jin)早實施。(1)養(yang)(yang)老金計(ji)劃營運(yun)機(ji)(ji)構(gou)必須具備充(chong)分的(de)(de)(de)獨立(li)性和(he)前瞻(zhan)性，以(yi)及(ji)良好的(de)(de)(de)財(cai)務(wu)狀(zhuang)況和(he)專(zhuan)業人士(shi)組成(cheng)的(de)(de)(de)團隊；(2)對(dui)執照申請的(de)(de)(de)嚴(yan)格審查；(3)專(zhuan)門的(de)(de)(de)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構(gou)與(yu)其他監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構(gou)的(de)(de)(de)協(xie)調合(he)作(zuo)(zuo)。而存(cun)在(zai)(zai)爭議較多的(de)(de)(de)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)問題是(shi)：建立(li)單一型監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構(gou)還是(shi)復(fu)合(he)型監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構(gou)(如(ru)在(zai)(zai)智利率(lv)先采用的(de)(de)(de))，或是(shi)對(dui)多個領域的(de)(de)(de)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構(gou)如(ru)保險、證券(quan)、銀行和(he)共同基(ji)金進(jin)行整合(he)；如(ru)何(he)(he)劃定提供養(yang)(yang)老金產品的(de)(de)(de)運(yun)營機(ji)(ji)構(gou)范圍；如(ru)何(he)(he)在(zai)(zai)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)機(ji)(ji)構(gou)之間建立(li)有效(xiao)的(de)(de)(de)合(he)作(zuo)(zuo)機(ji)(ji)制(zhi)；如(ru)何(he)(he)建立(li)監(jian)(jian)(jian)管(guan)(guan)(guan)者(zhe)的(de)(de)(de)高效(xiao)服務(wu)和(he)責任機(ji)(ji)制(zhi)等。

具(ju)有(you)一定開放的(de)(de)(de)經(jing)(jing)濟體(ti)如中(zhong)(zhong)美洲(zhou)、中(zhong)(zhong)歐和非洲(zhou)的(de)(de)(de)許(xu)多國家正在(zai)實施基(ji)金(jin)(jin)制(zhi)養老(lao)保(bao)險(xian)改(gai)革。在(zai)金(jin)(jin)融(rong)(rong)市場(chang)欠發達條(tiao)件下實施這一改(gai)革，機遇和挑戰(zhan)并(bing)(bing)存。挑戰(zhan)包括：本國特(te)殊的(de)(de)(de)資(zi)源(yuan)密集型發展和監管(guan)(guan)能力的(de)(de)(de)提高(gao)；國家總體(ti)經(jing)(jing)濟規(gui)模不大，而(er)養老(lao)基(ji)金(jin)(jin)機構數量很(hen)少(shao)(shao)而(er)管(guan)(guan)理(li)的(de)(de)(de)資(zi)產(chan)額相(xiang)對龐大，形成(cheng)很(hen)高(gao)的(de)(de)(de)營運風險(xian)；有(you)限的(de)(de)(de)金(jin)(jin)融(rong)(rong)工具(ju)使(shi)投資(zi)風險(xian)難以(yi)分散(san)。機遇在(zai)于(yu)：各國融(rong)(rong)人全球經(jing)(jing)濟的(de)(de)(de)一體(ti)化程度加深，為分散(san)退(tui)休者的(de)(de)(de)養老(lao)風險(xian)創(chuang)造條(tiao)件，并(bing)(bing)為國民(min)經(jing)(jing)濟發展提供(gong)了(le)很(hen)好(hao)的(de)(de)(de)機會。然而(er)，前(qian)進的(de)(de)(de)道(dao)路并(bing)(bing)不平坦，面臨的(de)(de)(de)選擇包括：構建區域性基(ji)金(jin)(jin)制(zhi)養老(lao)保(bao)險(xian)計劃(該思路在(zai)理(li)論上(shang)有(you)很(hen)好(hao)的(de)(de)(de)預期效果，但(dan)在(zai)實踐中(zhong)(zhong)則(ze)(ze)很(hen)少(shao)(shao)被采納)，也可(ke)以(yi)參照眾多國家的(de)(de)(de)現行方(fang)式，采取(qu)中(zhong)(zhong)央統一集中(zhong)(zhong)管(guan)(guan)理(li)(操作上(shang)很(hen)可(ke)行但(dan)并(bing)(bing)不令人信服)；向外國機構開放金(jin)(jin)融(rong)(rong)市場(chang)，并(bing)(bing)使(shi)政府影響遠離投資(zi)決策，但(dan)必須承擔相(xiang)應的(de)(de)(de)機構設置(zhi)、規(gui)則(ze)(ze)制(zhi)定和實施監管(guan)(guan)所帶來的(de)(de)(de)較高(gao)成(cheng)本。

養(yang)老(lao)保險(xian)政治經濟問題(ti)的重要性

任何國家(jia)若要(yao)成功推行養(yang)老(lao)(lao)保險改(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)并實現制度體系的(de)(de)(de)可(ke)(ke)持續發展(zhan)，就需要(yao)對政治(zhi)經濟問題有更深刻的(de)(de)(de)認識。目前(qian)，世界(jie)銀行從各國的(de)(de)(de)養(yang)老(lao)(lao)保險改(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)中(zhong)總(zong)結出來(lai)的(de)(de)(de)具(ju)有普(pu)遍意義的(de)(de)(de)經驗是，高(gao)效的(de)(de)(de)改(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)進程對于(yu)成功至關重要(yao)。我們可(ke)(ke)以借(jie)用政治(zhi)學的(de)(de)(de)概(gai)念(nian)來(lai)界(jie)定(ding)養(yang)老(lao)(lao)保險改(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)的(de)(de)(de)三(san)個重要(yao)階(jie)(jie)段(duan)——改(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)辯論(lun)階(jie)(jie)段(duan)、改(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)理(li)念(nian)形成階(jie)(jie)段(duan)和(he)立法(fa)與實施階(jie)(jie)段(duan)，這(zhe)些界(jie)定(ding)適用于(yu)眾(zhong)多已經推行養(yang)老(lao)(lao)保險改(gai)革(ge)(ge)(ge)(ge)的(de)(de)(de)國家(jia)。

第(di)一(yi)(yi)階(jie)(jie)(jie)段(duan)(duan)，改革辯論階(jie)(jie)(jie)段(duan)(duan)。通常是耗時最長的階(jie)(jie)(jie)段(duan)(duan)。在這一(yi)(yi)階(jie)(jie)(jie)段(duan)(duan)中，需要各(ge)界(jie)人士參與對(dui)(dui)關(guan)鍵問題進行討論，充(chong)分吸收各(ge)方觀點，即便有(you)嚴重分歧，也(ye)會(hui)在爭論過程形(xing)成(cheng)重要成(cheng)果(guo)。需要對(dui)(dui)其他(ta)國家已有(you)的改革經驗進行介紹，普通公眾(zhong)和對(dui)(dui)政策制定有(you)關(guan)鍵影(ying)響的群體都應獲得有(you)關(guan)這方面(mian)的充(chong)分信息，如議會(hui)、工會(hui)和新聞媒體。然(ran)而，將這一(yi)(yi)階(jie)(jie)(jie)段(duan)(duan)的分歧公之于(yu)眾(zhong)，有(you)助于(yu)在下一(yi)(yi)階(jie)(jie)(jie)段(duan)(duan)達(da)成(cheng)共(gong)識。

第二階段(duan)，改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)形(xing)成(cheng)階段(duan)。該階段(duan)開始于(yu)政府決定提出一(yi)項改(gai)(gai)(gai)(gai)革的(de)理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)。判斷(duan)是(shi)否(fou)(fou)進入改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)形(xing)成(cheng)階段(duan)的(de)關鍵是(shi)看是(shi)否(fou)(fou)出現(xian)了(le)實力強大的(de)政治(zhi)利益集團(tuan)，強調(diao)改(gai)(gai)(gai)(gai)革的(de)必要性，并(bing)將自己的(de)政治(zhi)前途與(yu)之相關聯。在這一(yi)階段(duan)，政府仍然接受(shou)各(ge)方意見，對(dui)改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)進行一(yi)定程度(du)的(de)調(diao)整，但(dan)主要的(de)框架與(yu)思路基本不會發(fa)生改(gai)(gai)(gai)(gai)變。改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)設(she)計的(de)合(he)理性非常(chang)重要，它必須最(zui)大限度(du)地(di)反映已(yi)得到(dao)檢驗的(de)有關改(gai)(gai)(gai)(gai)革的(de)信息與(yu)規律，并(bing)充分借鑒其他國(guo)家的(de)改(gai)(gai)(gai)(gai)革經驗。改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)必須具(ju)備(bei)一(yi)種長期的(de)戰略思維。形(xing)成(cheng)的(de)改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)必須與(yu)民(min)意測驗的(de)結果一(yi)致，并(bing)充分考慮將改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)納入現(xian)有保障體系中的(de)社會公眾(zhong)的(de)利益。改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)的(de)核心內(nei)容必須通過專門(men)的(de)渠道公之于(yu)眾(zhong)。這一(yi)階段(duan)的(de)結束表現(xian)為(wei)改(gai)(gai)(gai)(gai)革理念(nian)(nian)(nian)(nian)(nian)的(de)傳(chuan)播，以及形(xing)成(cheng)向(xiang)國(guo)會提交的(de)具(ju)體立(li)法方案和建議(yi)。

第三階段，立法與實(shi)施(shi)階段。具體(ti)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)方案在立法程序上通過(guo)，使改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)設想的(de)(de)實(shi)施(shi)成為十(shi)分(fen)重(zhong)要的(de)(de)一(yi)環。幾乎毫無例(li)外，管理(li)能(neng)力對于推行(xing)的(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)方案往(wang)往(wang)比(bi)預(yu)期(qi)的(de)(de)還要低。實(shi)踐經驗表明，高層政策(ce)(ce)制訂和實(shi)際管理(li)操作(zuo)方面的(de)(de)不同步往(wang)往(wang)不可(ke)(ke)避免。當合適的(de)(de)政治氛圍出現，并且(qie)能(neng)夠(gou)預(yu)期(qi)較理(li)想的(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)效果時，就可(ke)(ke)以推出具體(ti)的(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)法案。然而，只有當相(xiang)關的(de)(de)管理(li)機構(gou)準備充分(fen)，關鍵的(de)(de)問題預(yu)期(qi)可(ke)(ke)操作(zuo)時，才能(neng)真(zhen)正實(shi)施(shi)這項改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)。不僅如此，積(ji)極的(de)(de)政策(ce)(ce)支持必須貫(guan)穿于任(ren)何一(yi)項改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)整個(ge)實(shi)施(shi)過(guo)程，直至改(gai)(gai)(gai)革(ge)(ge)進程的(de)(de)完成。